Постановление Областного Совета депутатов Липецкой области от 17.06.2010 № 1352-пс
О докладе уполномоченного по правам человека в Липецкой области о соблюдении прав человека в Липецкой области и деятельности уполномоченного по правам человека в Липецкой области в 2009 году
ЛИПЕЦКИЙ ОБЛАСТНОЙ СОВЕТ ДЕПУТАТОВ 35-я СЕССИЯ IV СОЗЫВА П О С Т А Н О В Л Е Н И Е 17.06.2010г. г.Липецк N 1352-псО докладе уполномоченного по правам человека в Липецкойобласти о соблюдении прав человека в Липецкой областии деятельности уполномоченного по правам человекав Липецкой области в 2009 году Заслушав доклад Уполномоченного по правам человека в Липецкойобласти о соблюдении прав человека в Липецкой области и деятельностиУполномоченного по правам человека в Липецкой области в 2009 году,учитывая решение комитета Липецкого областного Совета депутатов позаконодательству и правовым вопросам, руководствуясь пунктом 3 статьи30 Устава Липецкой области Российской Федерации, Липецкий областнойСовет депутатов постановляет: 1. Принять к сведению доклад Уполномоченного по правам человека вЛипецкой области о соблюдении прав человека в Липецкой области идеятельности Уполномоченного по правам человека в Липецкой области в2009 году. 2. В соответствии со статьей 25 Закона Липецкой области "ОбУполномоченном по правам человека в Липецкой области" докладУполномоченного по правам человека в Липецкой области о соблюденииправ человека в Липецкой области и деятельности Уполномоченного поправам человека в Липецкой области в 2009 году опубликовать вобластной газете "Липецкая газета". 3. Настоящее постановление вступает в силу со дня его принятия.ПредседательЛипецкого областного Совета депутатов П.И.Путилин ДОКЛАД О СОБЛЮДЕНИИ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА В ЛИПЕЦКОЙ ОБЛАСТИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В ЛИПЕЦКОЙ ОБЛАСТИ В 2009 ГОДУ ВВЕДЕНИЕ В соответствии со ст. 28 Закона Липецкой области от 27 августа2001 г. N 155-ОЗ "Об Уполномоченном по правам человека в Липецкойобласти" Уполномоченным ежегодно готовится доклад, отражающийактуальные вопросы реализации конституционных прав и свобод жителейЛипецкой области. Доклад о деятельности Уполномоченного по правам человека вЛипецкой области в 2009 году основан на анализе фактов, изложенных вжалобах и обращениях граждан. Использованы материалы заседанияадминистрации Липецкой области "Об итогах социально-экономическогоразвития Липецкой области в 2009 году и задачах на 2010 год",материалы коллегий, итоговых совещаний подразделений администрацииЛипецкой области, территориальных федеральных органов, Гражданскогофорума, Общественной палаты, НКО, публикации в центральной и местнойпечати, электронных СМИ, материалы социологических исследованийведущих российских агентств, а также информация, полученная из другихисточников, в том числе государственных и муниципальных органов,общественных организаций. В документе содержатся количественные икачественные характеристики обращений граждан в аппаратУполномоченного, информация о негативных социально-экономическихфакторах, которые влекут нарушение прав, а также о мерах, предпринятыхУполномоченным по их восстановлению. В особый раздел доклада включенысведения о других направлениях деятельности Уполномоченного и егоаппарата. Настоящий доклад носит во многом экспериментальный характер.Несмотря на то, что предыдущие доклады Уполномоченного по правамчеловека получили положительную оценку депутатов областного Совета,коллег из других регионов, ученых, занимающихся правовой и социальнойпроблематикой, мы продолжаем искать наиболее оптимальную формудоклада, которая могла бы в полной мере отразить происходящие врегионе и обществе процессы с точки зрения защиты прав человека. В тоже время стремимся, чтобы документ не был перегружен цифрами иинформацией. В представленном докладе сделана попытка уйти от мелочей, частныхслучаев, сосредоточиться на стратегических проблемах жизни общества.Не претендуя на всеобъемлющий анализ ситуации в области прав человека,мы поставили перед собой цель объективно изложить проблемы,характеризующие состояние (реализацию) прав человека в Липецкойобласти, показать механизм работы Уполномоченного по правам человека,огласить рекомендации в сфере защиты прав человека. ИНСТИТУТ УПОЛНОМОЧЕННОГО ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА И МОДЕРНИЗАЦИЯ СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ЖИЗНИ РОССИЙСКОГО ОБЩЕСТВА Реализация курса на поступательное развитие требует отроссийского государства и общества модернизации всего сложившегосяжизненного, административного и хозяйственного уклада. В условияхполитических реформ, социально-экономических преобразований, влияниямирового кризиса становится все более нетерпимым отставание многихгосударственно-социальных институтов от требований дня. Это негативноотражается на способности России противостоять глобальным вызовамсовременности, обеспечивать устойчивое развитие государства иобщества, рост качества жизни, благосостояния и безопасности граждан. Для преодоления негативных тенденций Правительством РоссийскойФедерации разработана концепция развития до 2020 года, согласнокоторой экономическая политика будет базироваться на концепции четырех"И" - институты, инвестиции, инфраструктура, инновации. Реализоватьее нужно в полном объеме. Президент России Дмитрий Медведев предложилдобавить к ней и пятую составляющую - интеллект. "Наш приоритет - этопроизводство (а в перспективе - и экспорт) знаний, новых технологий ипередовой культуры, - подчеркнул глава государства. - Достижениелидирующих позиций в науке, в образовании, в искусстве. Мы обязаныбыть на переднем крае инноваций в основных сферах экономики иобщественной жизни. И на такие цели ни государству, ни бизнесускупиться не стоит - даже в непростые финансовые периоды". Не будет преувеличением сказать, что институт Уполномоченного поправам человека - один из самых современных государственных органов вРоссии с точки зрения государственного развития и гражданскогообщества. Он создан 12 лет назад в соответствии с требованиемЕвропейского сообщества при вступлении нашей страны в Совет Европы. В2009 г. отмечалось 200 лет с того дня, когда в Швеции впервые в Европепоявился парламентский омбудсман. За прошедшее время все государстваЕвропы ввели у себя подобный институт. По мнению абсолютногобольшинства исследователей, омбудсман является наиболее гибким исовременным государственным посредником для взаимодействия органоввласти и гражданского общества. Одновременно он же выступает какэффективный инструмент в защите прав и свобод человека. Таким образом,мы ведем речь о сложившемся современном государственном институтеРоссийской Федерации, соответствующем стандартам Совета Европы. В настоящее время в России насчитывается 53 региональныхУполномоченных по правам человека (из 83 субъектов РФ). С точки зренияинфраструктуры сообщество Уполномоченных по правам человека всубъектах РФ и его столичный аналог - Уполномоченный по правамчеловека в РФ - организованы не в жесткой административной вертикали,как это принято в большинстве государственных органов России, а внаиболее мобильной и равноправной форме - в виде сетевого сообщества.Такие формы взаимодействия характерны для предпринимательских иобщественных организаций. То есть, по сути, государственный органиспользует модель инфраструктуры гражданского общества, что делает егоболее независимым и автономным от административного давления,позволяет выстраивать самостоятельную стратегию развития. Современноегосударство как раз отличает оптимальное комбинированиеиерархическо-сетевой структуры различных государственных учреждений. В настоящее время уже повсеместно закрепилась мысль о том, чтогосударственный институт Уполномоченных по правам человека должен бытьсоздан во всех субъектах РФ и тем самым окончательно определеныправила взаимодействия между региональными Уполномоченными иУполномоченным по правам человека в РФ. Достижение поставленной целинеобходимо еще и потому, что работа Уполномоченного по правам человекастроится как раз на инновационных принципах. Технологии егодеятельности отличны от большинства тех, что применяют другиегосударственные органы. Оценим, к примеру, такую весьма существенную деталь. Согласнозакону Уполномоченный рассматривает жалобы граждан на действия органовгосударственной власти или государственных служащих и своимпосредничеством способствует урегулированию разногласий междучеловеком и государством. История человеческой цивилизации донастоящего времени нашла лишь три способа разрешения конфликтов: - с позиции силы; - с позиции права; - с позиции согласования интересов спорящих сторон. Именно последний способ и положен в основу деятельностиУполномоченного по правам человека. Разрешение споров с позиции согласования интересов спорящихсторон является основой концепции альтернативного разрешения споров(АРС), которая была разработана в 1970 г. за рубежом в качествеэффективного способа снижения нагрузки на государственные суды. В своей работе Уполномоченный по правам человека стремится, чтобыстороны не занимали позиции по разные стороны баррикад и не лишалидруг друга возможности быть услышанными и понятыми. Он создает условиядля всех участников спора выйти из него победителем при отсутствиипобежденных. Альтернативные способы разрешения споров получили мировоепризнание как наиболее эффективное средство урегулированиявозникающих конфликтов. Это как раз и есть та социальная инновация,широкое применение которой так необходимо нашему государству и нашемуобществу. Существует прямая взаимосвязь между соблюдением прав человека иинвестиционной активностью, экономическим развитием. Бизнес всегдавыбирает политическую и социальную стабильность. А она возможна лишьтам и тогда, где и когда активно развивается партнерство власти иобщества через соблюдение тех принципов, которые и именуются правамичеловека. Для инвесторов важны гарантии права собственности, праванаследования. Он не мыслит себя вне территории, на которой закрепилисьправа свободы рынка и обмена, гарантии предсказуемости закона изащиты от обратной силы закона, особенно в налоговом праве. То естьсоблюдение и защита тех прав, которые соответствуют юридическомупонятию "гражданский оборот". Для социальной стабильности и защиты прав наемных работниковважно соблюдение права на труд, на справедливое вознаграждение затруд, право на пособие по безработице и по болезни, а также на пенсию,право на бесплатное образование, на охрану здоровья, на здоровуюокружающую среду и т.д. Органам государственной власти в таком случае важно обеспечитьбаланс между интересами всех социальных групп, организовать между нимивзаимовыгодное и равноправное партнерство. Создать системуцивилизованного, справедливого, доверительного разрешения возникающихпротиворечий как в судебных, так и в административных инстанциях.Именно в этом направлении и работает Уполномоченный по правамчеловека, его аппарат. Кстати, этой немногочисленной группеспециалистов, содействующих Уполномоченному в осуществлениипоставленных перед ним целей, необходимо быть не тольковысококлассными юристами, универсалами во многих областях права, но ихорошими психологами, людьми, умеющими работать и с одним человеком, ис учебной аудиторией. Это побуждает моих коллег заниматьсяпрофессиональным развитием, повышением квалификации на специальныхкурсах, участвовать в семинарах, конференциях, "круглых столах",посвященных самым различным аспектам деятельности государственногоправозащитного института. В докладе 2008 г. Уполномоченный по правам человека в Липецкойобласти уже подробно останавливался на проблемах, связанных сэффективностью работы государственного правозащитного института.Фактически экспериментальные в силу своей правовой новизны законы,регулирующие компетенцию Уполномоченного по правам человека в РФ, изаконы об Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ, в томчисле и областной закон "Об Уполномоченном по правам человека вЛипецкой области", нуждаются в серьезной корректировке с учетомнакопленного опыта правозащитной деятельности и выявившихсянедостатков. Не обращаясь к подробностям, остановимся лишь на тезисномизложении этой проблемы. Она затрагивает: - вопрос о законодательной инициативе, а также связанный с нимправовой анализ нормативных правовых актов; - гарантии деятельности Уполномоченного, а также уточнениепроцедуры избрания его на второй срок; - финансирование деятельности Уполномоченного из региональногобюджета или федерального бюджета по определенной квоте; - приведение в соответствие компетенции региональныхУполномоченных по правам человека с компетенцией федеральногоУполномоченного по правам человека (в отношении вопросов следствия,взаимоотношения с судебными органами и т.д.); - целесообразность учреждения государственного правозащитногоинститута Уполномоченного по правам ребенка, определение егокомпетенции, места в системе правозащитных учреждений, взаимодействияс другими государственными органами защиты детства. В прошедшем году на федеральном уровне были предпринятыопределенные шаги по разрешению части этих вопросов. Указом Президента РФ от 1 сентября 2009 года N 986 "ОбУполномоченном при Президенте Российской Федерации по правам ребенка"был учрежден указанный институт. Кроме того, глава государстварекомендовал местным органам власти создать институт Уполномоченногопо правам ребенка в субъектах Российской Федерации. В начале 2010 г. принято решение об учреждении должностиУполномоченного по правам ребенка, который будет действовать в составеаппарата Уполномоченного по правам человека в Липецкой области. Важным событием в этом направлении стала попытка обсудить вСовете Федерации РФ проект Федерального конституционного закона "Овнесении изменений в Федеральный конституционный закон "ОбУполномоченном по правам человека в Российской Федерации", который былвнесен Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации. Для многих региональных омбудсманов это предложение свалилось какснег на голову. Их мнением предварительно никто не поинтересовался.Они оказались лишенными возможности донести свою позицию дофедеральных законодателей. Между тем, заключения на данныйзаконопроект, которые по просьбе региональных парламентов подготовилиУполномоченные по правам человека в субъектах РФ, содержали критикупроекта. В частности, общему осуждению подверглась его"половинчатость" и непоследовательность. В частности, Уполномоченный по правам человека в Липецкой областив своем письме председателю Липецкого областного Совета депутатовП.И. Путилину высказал такую позицию: "Важно, что в проекте закона заложена система, предусматривающаясоздание института Уполномоченных по правам человека во всех регионахРФ, создающая предпосылки для обеспечения единства государственнойзащиты прав и свобод гражданина на всей территории страны.Необходимость внесения изменений в законодательство назрела давно всилу несовершенства правовой базы самого института, практики егоработы и финансовых возможностей". В законопроекте заложены основы организационно-финансовойдеятельности института Уполномоченных по правам человека во всехрегионах РФ. Однако как показала практика, этого недостаточно.Необходим единый пакет законов, затрагивающих не толькоорганизационные вопросы и систему взаимоотношений между федеральнымУполномоченным по правам человека и Уполномоченными в субъектах РФ, нои подробно регулирующий компетенцию этих региональных органов защитыправ человека и их финансирование. По нашему мнению, одним из основных противоречий законопроектаявляется положение, наделяющее Уполномоченного по правам человека в РФправом вносить предложения о кандидатах на должность региональногоУполномоченного. Логично было бы предположить, в таком случае, чтофинансирование тоже остается за Центром. Но в проекте все выглядитиначе: деньги на содержание института должен выделять субъект РФ.Какими при этом нормами он будет руководствоваться, тоже пока не ясно:в законопроекте указано, что порядок финансирования регулируетсяфедеральным законом, которого в настоящее время пока нет. На наш взгляд, представляется сомнительным с правовой точкизрения и положение, наделяющее федерального Уполномоченного функциямиконтроля за деятельностью региональных Уполномоченных, возможностьюперенаправлять им жалобы заявителей. В этом случае ставятся подсомнение независимость и неподотчетность Уполномоченных в субъектахРФ, гарантированные региональными законами, отражающими саму природуэтого правозащитного института и европейскую практику. Нам думается, что рассмотрение всего круга вопросов, связанных сдеятельностью Уполномоченных по правам человека, должно исходитьпрежде всего из конкретного определения Федеральным конституционнымзаконом "Об Уполномоченном по правам человека в РФ" их компетенции, азатем уже из их организационной структуры и материального обеспечения. В связи с изложенным выше предлагаю направить проект закона надоработку и провести его совместное обсуждение в составе Советазаконодателей Федерального Собрания РФ, Уполномоченного по правамчеловека в РФ и Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ. Результатом совместных действий и консолидированной позициирегиональных парламентов и Уполномоченных по правам человека всубъектах РФ стало решение Совета Федерации РФ отложить обсуждениеданного законопроекта и продолжить консультации со всемизаинтересованными сторонами. УПОЛНОМОЧЕННЫЙ ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В ЛИПЕЦКОЙ ОБЛАСТИ И ГРАЖДАНСКОЕ ОБЩЕСТВО - ОПЫТ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ Одной из важнейших задач своей деятельности Уполномоченный поправам человека в Липецкой области считает построение конструктивноговзаимодействия с гражданским обществом, с его самыми разнообразнымипредставителями: общественными организациями, инициативными группами,активными гражданами и др. На необходимость такого сотрудничестванеоднократно обращали внимание высшие руководители страны. В Липецкой области этот процесс нашел отражение в инициированныхУполномоченным по правам человека специальных программах и документах,которые нечасто встречаются в российской практике, хотя и отвечаютсовременным требованиям дня. В качестве примера сошлемся наспециальный доклад "Гражданское общество Липецкой области", которыйУполномоченный по правам человека подготовил в конце минувшего года. Доклад содержит вывод, что гражданскому обществу нашего регионаследует активнее развиваться в сторону большей консолидации,общественной активности. С сожалением отмечается, что на протяжениимногих лет остаются нерешенными проблемы, которые тревожатобщественность, способны привести в движение большие массы людей.Прежде всего это экологические вопросы, связанные с размещением иработой промышленных предприятий, градостроительной деятельностью,развитием инфраструктуры. Еще одним катализатором социальнойактивности некоторых групп населения явилась структурная перестройкатаких отраслей социальной сферы, как образование и здравоохранение.Это проблемы, требующие от людей, определяющих социально-политическуюжизнь региона, наибольшей гибкости, терпения, убедительных аргументови информационной открытости. В то же время в этой сфере за последнее время появилось немалохорошего. Общественные организации Липецкой области стали представлятьинтересы значительно больших групп населения. По многим направлениямобщественной жизни они играют все более заметную роль. Чтобы полнеереализовать свой потенциал, им нужна государственная поддержка. Дляпостроения партнерских отношений между гражданским обществом игосударством, для развития гражданской активности Уполномоченный поправам человека в Липецкой области предлагает осуществить двапервоначальных шага, способных существенно оживить деятельность многихобщественных организаций. Первый шаг - создать региональный ресурсный центр НКО с наборомуслуг, необходимых для нормального функционирования и развитияобщественных организаций. Второй шаг - провести оценку потенциала общественных организацийв каждом социально значимом направлении, выделить круг востребованныху населения организаций и предоставить им бесплатные или на льготныхусловиях помещения в обмен на определенные муниципальные и/илирегиональные задания, которые они готовы были бы выполнить в интересахповышения качества жизни жителей региона. Для выстраивания системывзаимодействия с общественными организациями необходимо понимать ипостоянно отслеживать, какой продукт/результат появляется на выходеобщественной деятельности, каковы предлагаемые услуги и насколько онивостребованы соответствующими группами населения, влияет липредложенная организацией деятельность на достижение стратегическихцелей Липецкой области. Иными словами, речь идет о формировании социального заказа накомплекс определенных услуг, предоставляемых организациями, благодарячему многие общественные организации получат новые импульсы и ресурсыдля развития. Ювенальная юстиция и примирительные технологии В 2009 г. Уполномоченный по правам человека в Липецкой областипродолжил совместно с Липецким областным судом работу по популяризациии внедрению технологи ювенальной юстиции в судах Липецкой области.Кроме того, на базе областного суда совместно с РОО "Независимыйэкспертно-правовой Совет" и ОЦ "Судебно-правовая реформа"Уполномоченный провел семинар-тренинг по изучению возможностейпримирительных технологий в юридической практике правоохранительных исудебных органов; роли социально-педагогических служб в примирительныхпроцедурах по разрешению конфликтов, обсуждению перспектив созданияслужб примирения в Липецкой области. С организаторами семинара встретился глава администрации Липецкойобласти О.П. Королев. Это мероприятие явилось практической реализацией рекомендацийПрезидента России Д.А. Медведева, который, выступая с заключительнымсловом на Всероссийском съезде судей, заявил о том, что практикаприменения в РФ альтернативных мер наказания, не связанных с лишениемсвободы, должна совершенствоваться. "В нашей стране огромноеколичество людей, которые проходят через такую меру наказания, каклишение свободы, тюрьма. Мы прекрасно знаем, как отражается это наобщественных устоях", - заявил глава государства. Поддерживает позицию Президента и глава Правительства России. Назаседании Правительства, посвященном деятельности правоохранительныхорганов, В.В. Путин сообщил, что ежегодно к лишению свободы в Россииприговариваются порядка 300 тысяч человек. По словам премьера, в эточисло входят не только закоренелые преступники и рецидивисты, но и те,кто оступился впервые в жизни, допустив мелкое правонарушение. "Зарешеткой они пополняют известный контингент, попадают под губительноевлияние криминальной среды, часто теряют обратную дорогу к нормальнойзаконопослушной жизни", - подчеркнул Владимир Путин. Председатель Верховного суда РФ В. Лебедев отметил:"Государственный подход должен заключаться не в том, чтобы в местахлишения свободы отбывали наказание как можно меньше осужденных, а втом, чтобы исключить случаи направления в соответствующие учреждениятаких лиц, чье исправление возможно достичь иными, альтернативнымивидами наказания". Именно на это направлены примирительные технологии и развитиеювенальной юстиции. Примирительные технологии являются одним из элементов программвосстановительного правосудия - своеобразной альтернативой принятому всовременном обществе карательному способу реакции государства напреступления небольшой и средней тяжести. При работе с трудными детьмиих внедрение, как отмечают юристы, помогает постепенно превратитькомиссии по делам несовершеннолетних в орган, помогающий справиться спроблемами в асоциальной семье. По рекомендации ООН такие технологиииспользуются наряду с официальным уголовным судопроизводством. В России программы восстановительного правосудия действуют ужепочти 10 лет в Тюмени, Дзержинске (Нижегородская область), ВеликомНовгороде, Урале (Ханты-Мансийский автономный округ), где работаведется как в случаях уголовных преступлений, так и для разрешенияконфликтов в социальной сфере. В Пермском крае элементы ювенальнойюстиции внедряются в работу с несовершеннолетними на протяжении какминимум трех лет. Примечательно, что по количеству несовершеннолетних осужденныхРоссия занимает одно из лидирующих мест в мире (в 2004 году на стотысяч человек населения насчитывалось 105 таких осужденных, тогда какв Германии - меньше десяти). Согласно статистическим данным, более 60 процентов всехпреступлений являются преступлениями небольшой и средней тяжести,соответственно, не предполагают длительных сроков заключения (до 5лет). Внедрение примирительных процедур (технологий) - это проблема нестолько законодательного характера, сколько организационного,зависящего от политической воли органов исполнительной власти науровне России и субъектов Федерации. Российское гражданское общество очень трудно - психологически иинтеллектуально - осваивает новые технологии, крайне медленноотказывается от репрессивной системы права в пользу примирительнойсистемы урегулирования социальных конфликтов и построения общества надемократических принципах позитивного права. Возвращаясь к ювенальной юстиции, Уполномоченный обращаетвнимание органов законодательной и исполнительной власти, гражданскогообщества на то, что, несмотря на положительную практику примененияювенальной юстиции в Липецкой области, данная деятельность по-прежнемунуждается во всемерной поддержке. В обществе еще не сложилось устойчивого восприятия ювенальнойюстиции как позитивной формы осуществления правосудия, направленнойкак на защиту прав потерпевших, так и на перевоспитание "трудных"подростков, выявление семей, в которых совершаются преступления вотношении детей или других членов семьи. До сих пор существует опасное заблуждение, что ювенальная системаподрывает авторитет родителей, что их подменяют судьи, социальныеработники и другие государственные органы. И это заблуждение активнокультивируется некоторыми социальными группами. Необходимо еще раз заявить, что ювенальная юстиция - это,пожалуй, самое гуманное и эффективное средство защиты детей как отпроизвола преступника, так и от произвола государства. Это средствоспасения семей, средство сохранения будущего для детей, ставшихжертвами преступления или нарушивших закон. Чтобы последовательно реализовывать этот принцип, Уполномоченныйпредлагает возродить программу "Правовое просвещение населенияЛипецкой области". Одним из главных недостатков ранее действовавшей инезаметно угасшей областной программы "Повышение правовой культурынаселения (правового всеобуча) в Липецкой области на 2005 - 2007 годы"было то, что в ее разработке и реализации недостаточное участияприняли общественные организации. Надо самокритично признать, чтоостался в стороне и Уполномоченный по правам человека в Липецкойобласти. Многие мероприятия "утонули" в ведомственной стихии, несумели отразить действительной потребности населения в формах и видахправового просвещения, правовой помощи. Практически нереализованнымиостались возможности социальной рекламы, слабо велась в этомнаправлении работа со средствами массовой информации. Обеспечить продвижение нашего общества курсом модернизациипоможет передовое образование, формирование гибкого, мобильного,адекватного современным вызовам России мышления. Вот почему считаю целесообразным предложить администрацииЛипецкой области разработать совместную региональную программу"Правовое просвещение населения Липецкой области на 2011 - 2020 гг.".Привлечь к ее разработке Общественную палату Липецкой области,различные институты гражданского общества, институт Уполномоченного поправам человека, другие заинтересованные структуры. Необходимовозродить и работу Координационного совета по правовому просвещениюнаселения Липецкой области, который должен определять стратегиюмероприятий, их эффективность и результат, оказывать при необходимостиресурсную поддержку. Внедрение третейского суда в урегулирование гражданских споров Одним из приоритетных проектов 2009 г. в работе Уполномоченногопо правам человека стала деятельность по популяризации третейскихсудов. Интерес к этому институту не случаен. На протяжении всего временисвоей работы Уполномоченный получает значительное число обращенийграждан, связанных с судопроизводством. Между тем полномочияомбудсмана никоим образом не распространяются на судебную сферу.Конституция Российской Федерации в ст. 118 устанавливает, чтоправосудие осуществляется только судом, а ст. 120 определяет, чтосудьи независимы и подчиняются только Конституции РФ и Федеральномузакону. Однако жалобы свидетельствуют, что степень доверия в обществе ксудебным решениям пока еще недостаточно высока. Авторитет судовнуждается в активной поддержке не только со стороны государства, но исо стороны гражданского общества. Президент Д.А. Медведев в качестве одной из движущих силобщественно-экономического развития нашего государства считаетпостроение здоровой правовой среды. Институт суда в данном случаерассматривается как главный центр защиты прав и свобод граждан. Однаков судебной системе есть масса острых проблем, начиная снесовершенства законодательной базы и заканчивая перегруженностьюсудебных инстанций всех уровней. Исходя из этих выводов, Уполномоченный по правам человека вЛипецкой области обратил внимание на институт третейского суда,который позволяет совместить интересы как государственной системысудопроизводства, так и гражданского общества. А в конечном итоге -повысить правовую защиту конкретного человека. При поддержке главы администрации Липецкой области О.П. Королева,Липецкого областного суда, Липецкого областного Совета депутатовУполномоченный по правам человека в Липецкой области совместно спредседателем Липецкого областного суда И.И. Марковым провел "круглыйстол" "Альтернативное правосудие: практика, проблемы, перспективыразвития", в котором приняли участие представители судейскогосообщества, государственных органов, общественных организаций, а такжеэксперты из Москвы: Полякова Мара Федоровна, председатель правленияРОО "Независимый экспертно-правовой совет", член Совета при ПрезидентеРФ по содействию развитию институтов гражданского общества и правамчеловека, член Московской хельсинкской группы, кандидат юридическихнаук; Миронов Владимир Иванович, доктор юридических наук, профессор,руководитель секции трудового законодательства Экспертного совета приУполномоченном по правам человека в Российской Федерации, судья вотставке; Пашин Сергей Анатольевич - профессор, заслуженный юристРоссийской Федерации; действительный член Нью-Йоркской Академии наук;лауреат премии "За права человека" Уполномоченного по правам человекав Российской Федерации (1999). На "круглом столе" было отмечено, что в Липецкой области вкачестве одного из методов совершенствования судебной системы ужедавно рассматривали третейский суд. При этом отмечалось, что напротяжении ряда лет подобный суд действует при Торгово-промышленнойпалате Липецкой области. Хотя практика его работы не очень обширна,определенный опыт накоплен. Третейский суд - это особый судебный орган. Свое право на защитуинтересов в нем давно используют предприниматели и юридические лица.Однако физические лица долгое время не прибегали к этому способузащиты. И в первую очередь потому, что были плохо о нем информированы.Сегодня ситуация меняется. У людей появилось больше возможностейузнавать о различных способах защиты своих прав, в том числе черезсредства массовой информации. На государственном уровне такжепроводится политика развития и применения примирительных процедур,внесудебных и досудебных способов защиты. В Российской Федерацииприняли ряд нормативных актов, направленных на развитие альтернативныхспособов разрешения споров. К их числу можно отнести и Федеральныйзакон "О третейских судах в Российской Федерации" 2002 года, иНациональный план противодействия коррупции 2008 года, и Федеральнуюцелевую программу "Развитие судебной системы России на 2007 - 2011годы", и постановление пленума Верховного Суда РФ 2008 года N 11 "Оподготовке гражданских дел к судебному разбирательству", и другиеакты. Федеральный закон "О третейских судах в Российской Федерации"установил: третейский суд полномочен по соглашению сторон разрешатьспор, вытекающий из гражданско-правовых отношений, если иной порядокразрешения споров не установлен федеральным законом. По общему правилув третейском суде рассматриваются как гражданские дела, так и другиекатегории споров, которые вытекают из гражданских отношений: трудовые,семейные, жилищные... (с учетом определенного порядка разрешенияспоров в Российской Федерации). Третейские суды не входят в систему государственных судов.Разрешением споров в них занимаются специалисты, которых назначаютсами спорящие стороны. Они же вправе решать как вопрос о составетретейского суда (выбрать именно того человека, который в силу своихзнаний и авторитета вызывает у них уважение), так и по взаимномусогласию сторон предусмотреть иные условия разрешения спора: например,согласовать удобную дату, время, место разбирательства. Другимисловами, преимущества третейских судов для гражданина очевидны: естьвозможность выбрать судей, согласовать процедуру разрешения спора иурегулировать все проблемы оперативно и качественно. Кроме того,третейский суд предусматривает конфиденциальный порядок разрешенияспора. Судьям нельзя разглашать сведения о сторонах процесса, суммах,фигурирующих в деле, и иную информацию. Решение третейского суда, как и решение государственного суда,подлежит добровольному исполнению в порядке и сроки, указанные в егорешении. Если же оно не исполняется добровольно, то можно добиться егоосуществления в принудительном порядке. В законодательстве для этогопредусмотрена определенная процедура. В таких случаях требуетсяобратиться в компетентный суд с соответствующим заявлением. На решениетретейского суда выдается такой же исполнительный лист, как и нарешение государственного суда. Основная цель и задача третейского суда - рассмотреть спор ивынести по нему решение. Однако правила постоянно действующихтретейских судов позволяют принимать различные положения, регламенты,в которых фиксируется возможность третейских судов сначалаосуществлять урегулирование спора, то есть примирение сторон, и лишь вслучае его недостижения - разбирательство. Появление третейских судов в нашем регионе окажет положительноевлияние на суды общей юрисдикции. Но говорить о быстрых результатах неприходится. Нужно вести системную работу в этом направлении. Сегодняне только государство, но и само общество заинтересовано вреформировании сложившегося порядка разрешения правовых споров.Тенденция к ежегодному увеличению судебных дел приводит к большимнагрузкам на государственные суды. Есть категории конфликтов, которыемогут быть разрешены быстро и эффективно без привлечениягосударственных судов. Глава администрации Липецкой области О.П.Королев - активный сторонник идеи внедрения альтернативной практикиразрешения споров и с большим энтузиазмом выступает за примирительныймеханизм разрешения споров посредством их урегулирования. Эта идеянашла поддержку и у судейского сообщества региона, которое одобряетразвитие третейских судов и надеется на снижение количества споров. Вней заинтересовано и гражданское общество - ведь именно граждане,общественность выбирают третейских судей, организуют работу суда, егоработа способствует цивилизованному урегулированию споров. В настоящее время ведется работа по открытию третейских судов вряде общественных организаций и учреждений Липецкой области. В заключение Уполномоченный еще раз хотел бы обратить внимание нанеобходимость возрождения в новых экономических исоциально-политических условиях региональной программы "Правовоепросвещение населения Липецкой области на 2011 - 2020 гг.", так каквсе новые идеи, технологии нуждаются в популяризации, социальнойрекламе, преодолении консервативной практики и мышления. Нужнобороться с правовой неграмотностью, которая может стать серьезнымпрепятствием на пути становления и оптимального функционированияювенальной юстиции, примирительных технологий, третейских судов. Безобразования, без грамотного гражданского общества и государственныхинститутов не будет и модернизации, не будет прогресса. ЛИПЕЦКАЯ ОБЛАСТЬ: ТРУДНЫЙ ПУТЬ ИЗ КРИЗИСА Весь 2009 г. в нашей стране, как впрочем и в других странах мира,прошел под знаком преодоления кризиса. По оценкам экономистов, именно в России последствия кризисаоказались наиболее ощутимы: ВВП сократился более чем на 8%,золотовалютные резервы уменьшились на 10%. Кризис привел к сильнейшемуспаду производства, росту безработицы, бедности. Однако президент РФ Д.А. Медведев в Послании Федеральномусобранию РФ подтвердил курс на поддержку людей, оказавшихся в труднойситуации: "Несмотря на падение доходов бюджета, социальныеобязательства государства выполняются полностью. И дальше так ибудет". Особенностью кризиса 2008 - 2009 гг. стало то, что в наибольшейстепени он повлиял на экономическую и социальную сферу в наиболееразвитых промышленных регионах. Особенно тех, которые специализируютсяна металлургическом производстве. Снижение спроса на металлургическую продукцию, снижение цен посравнению с уровнем прошлого года более чем на 30% повлекло за собойвынужденное сокращение производства. Не избежала кризисных явлений и промышленность Липецкой области. В целом в металлургическом производстве и производстве готовыхметаллоизделий индекс физического объема составил 87% к уровню 2008 г. Не удалось избежать негативных последствий кризиса и преодолетьснижение объемов в таких важных отраслях, как производство: пищевыхпродуктов - 93%, машин и оборудования - 71%, электроэнергии, воды,газа - 91%. Вследствие таких сокращений индекс физического объемапромышленного производства составил 85%. Валовой региональный продуктснизился на 4,5% (в среднем по России - 8,5%). Для минимизации влияния кризиса в нашем регионе была разработанаи принята Программа антикризисных мер в Липецкой области на 2009 г.,которая включила в себя поддержку производства, мероприятия постабилизации ситуации на рынке труда, социальной поддержке особоуязвимых групп населения, сохранению темпов строительства, сохранениюсоциальных обязательств в сфере образования и здравоохранения. Пооценке Министерства регионального развития, область вошла в число 8регионов, наиболее успешно реализующих антикризисные меры. В реальном секторе экономики отмечены положительные результатыдиверсификации, которую в течение последних лет активно проводилаадминистрация области. Достигнут ряд позитивных показателей: темпроста сельскохозяйственного производства в 2009 году составил 101,5%,ввод жилья - 101%, объем бытовых услуг - 109,4%. На уровне 2008 годаостался и оборот розничной торговли. Инвестиции в основной капитал в расчете на душу населениясоставили 69,9 тыс. рублей, что выше среднероссийского показателя -61,8 тыс. рублей. Доля таких инвестиций в валовом региональномпродукте выросла по сравнению с 2008 годом и составила 36%, чтосоответствует уровню индустриально развитых стран. Программа антикризисных мер способствовала сокращению численностизарегистрированных безработных с 10,1 тыс. человек в апреле 2009 годадо 6 тыс. человек на начало 2010 года. Уровень безработицы понизилсяс 1,6% до 1,0%. Это один из самых низких показателей в РоссийскойФедерации и ЦФО. В целом по области введено около 5,4 тыс. новыхрабочих мест. Как следствие, выросло благосостояние граждан. Удалось обеспечитьрост реальных располагаемых денежных доходов населения на 4,5%,среднедушевых доходов - на 16,4% (14292 рубля), среднемесячнойзаработной платы - на 2,5% (13754 рубля). Вместе с тем сохраняется целый ряд проблемных факторов, которыесистемно проявились еще до кризиса, но в настоящее времявоспринимаются особенно болезненно. Они связаны с получениемдостойного вознаграждения за труд, а также с безработицей в сельскойместности. Что касается права на достойную оплату труда, то его реализация исоблюдение является одним из факторов, обеспечивающих экономическийрост и, как следствие, улучшение общей экономической ситуации. Доходынаселения формируют спрос. Они являются движителем самых разнообразныхпроизводств. Это аксиома. Однако, к сожалению, в нашей стране напротяжении пореформенного времени сложилась система, которуюэкономисты назвали "работающие бедные", т.к. оплата труда во многихсферах не обеспечивает людям достойного уровня жизни. Фактическимногие наши сограждане думают не о благосостоянии, а о том, какудержаться хотя бы на сложившемся уровне потребления. В Липецкой области в 2009 г. более 3 тысяч предприятий платилизарплату, которая не достигает даже прожиточного минимума! Задолженность по заработной плате в течение года существенноколебалась, и если в конце 2009 г. ее удалось снизить до 18,1 млн.руб., то на 21.02.2010 задолженность по заработной плате составила25969 тыс. рублей. По сферам экономической деятельности основная суммадолгов по оплате труда приходилась на предприятия агропромышленногосектора - 15,7 млн. руб. В строительной отрасли работникам невыплачено 1,6 млн. руб., в обрабатывающих предприятиях - 8,6 млн. руб. По данным статистики, в нашей области каждый десятый жительпроживает в бедности. Численность населения с доходами нижепрожиточного минимума сохранилась на уровне 2008 г., это 120,1 тыс.человек. Казалось бы, на общероссийском фоне это не так и много. Ноэто обстоятельство не должно вселять удовлетворения. Если экономика страны десятилетиями характеризуется низким ВВП(низким настолько, что население в целом не может полностьюудовлетворить даже базовые потребности) или низкими темпами его роста,то бедность, по оценкам ученых, становится элементом экономическойкультуры страны, элементом, передающимся из поколения в поколение.Бедность оказывается особой нормой поведения, специфическимнеформальным институтом. По единодушной оценке многих выдающихся специалистов в этойотрасли, бедность как норма поведения проявляется в следующем: во-первых, это ориентация всей хозяйственной деятельности людейна выживание, а не на развитие и накопление. Сознание людейконцентрируется исключительно на удовлетворении базовых потребностей,а прочие виды потребностей исключаются из рассмотрения. В такой сределюди с неохотой переключаются на новые виды деятельности и новыепотребительские стандарты. Во-вторых, сознание человека, находящегося в такой ситуации,теряет связь между экономическими затратами и результатами. Дело втом, что десятилетия экономического застоя означают, что широкие массынаселения не могут поднять свой уровень жизни, как бы они ни пыталисьэто сделать. Данное обстоятельство приводит к мыслям о том, чтоусердный труд и честное предпринимательство не порождают адекватныхрезультатов. Отсюда проистекает деградация экономического образамышления, снижается степень "расчетливости" при принятии хозяйственныхрешений, т.е. падает уровень рациональности в поведении человека.Ведь если точность выбора не влияет на его последствия, то зачемприлагать усилия при его осуществлении? В-третьих, это высокая степень маргинальности. Нарушение правовыхи моральных норм оказывается в бедной стране одним из немногихспособов быстрого и верного обогащения. В условиях, когда честныйсозидательный труд не может изменить благосостояние населения, арелигиозные нормы находятся в упадке, то значительная часть этогонаселения "включает" маргинальные методы поведения. В-четвертых, это высокая степень деградации перспективы. Бедныелюди обычно не смотрят далеко в будущее и не склонны к принятиюрешений с учетом долгосрочных последствий таких решений. Это означает,что не принимаются некоторые важные решения, например, касающиесяинвестиций в определенные виды физического и человеческого капитала -здоровье, образование, общественную активность. В-пятых, это отрицательное отношение "бедняков" ко всему тому,что связано в их представлении с богатством и предпринимательством.Обеспечивающая финансовый успех деятельность трактуется "бедняками"как "плохая", "аморальная" и т.д. Так же трактуется и экономическаякультура, связанная с подобной деятельностью. Сложившаяся ситуация не способствует быстрому и устойчивомуэкономическому росту. Можно говорить со всей определенностью, чтоодной из причин тяжелых последствий экономического кризиса в Россиистал устойчивый системный кризис мотивации труда, кризис бедности. Невооруженным взглядом заметны эти настроения и в Липецкойобласти. Достаточно посидеть в очереди у кабинета врача, постоять наавтобусной остановке в ожидании транспорта. Нередко самые острыекритические стрелы летят в адрес авторов и исполнителей проектастроительства фонтанов в областном центре, плавательных бассейнов врайонах области. В представлении многих людей цель не оправдываетсредства, особенно тогда, когда к фонтанам ведут непроходимыетротуары, а бассейны остаются полупустыми даже в выходные дни. Прощевсего отмахнуться от таких критиканов, как от назойливых мух. Списатьвсе на недостатки образования, воспитания. В то же время нельзя непризнать, что решения в пользу дорогостоящих градостроительныхобъектов порой принимаются без участия широкой общественности. В такомслучае чей-то досадный ропот - фактически лишь малая плата за теупущения, которые у нас порой сопровождают вполне полезные инеобходимые решения и дела. Безработица в сельской местности В сельской глубинке ситуация на рынке труда весьма специфична. Населе закрытие сельскохозяйственных предприятий или их реорганизациякак правило приводит к резкому сокращению числа рабочих мест. Найтиравнозначную работу практически невозможно. Население пытается выжитьза счет собственных огородов, личного подсобного хозяйства. Особенно трудно приходится тем, кто имеет узкую специализацию, укого отсутствуют навыки универсального сельского труда, кто живет вмногоэтажных домах, не приспособленных для ведения подсобногохозяйства. Сельская безработица, как отмечают авторитетные исследователи,имеет латентный, не сфокусированный характер. Многие сельские жители,нуждаясь в рабочем месте, не ведут активный поиск работы и тем самымне могут считаться безработными. Напомним, что по стандартамМеждународной Организации Труда (МОТ), принятым теперь и российскойстатистикой, к безработным относятся "лица в возрасте 16 лет и старше,которые в рассматриваемый период не имели работы (доходного занятия);занимались поиском работы, т.е. обращались в государственную иликоммерческую службу занятости, использовали или помещали объявления впечати, непосредственно обращались к администрации предприятия(работодателю), использовали личные связи и т.д. или предпринималишаги к организации собственного дела; были готовы приступить к работе.При отнесении к безработным должны быть соблюдены все три критерия,перечисленные выше". Однако для успешного поиска работы нужна развитаяинформационная инфраструктура, коммуникации, которых нет в сельскойглубинке. Для горожанина, ищущего работу, предоставляется, в целом,значительный выбор. Кроме того, он может переучиться или повысить своюпрофессиональную квалификацию, в то время как сельский житель помимосвоей воли бывает лишен самой возможности такого поиска. Транспортнаяудаленность и сопряженные с этим финансовые затраты ставят зачастуюнепреодолимые преграды тем, кто пытается добраться до службызанятости, расположенной в райцентре. А являться туда нужно регулярно.Возникает замкнутый круг, следствием которого становятся бедность инищета. В этой связи показателен опыт соседней Белгородской области, гдеуже на протяжении ряда лет действует мобильная служба занятости,которая охватывает сельские районы области. Работники службы занятостирегулярно выезжают на специализированных автобусах в села, ведутприем сельских жителей, регистрацию и учет безработных, информируют ихо возможных вакансиях и т.д. В зимнее время практически каждый сельский житель трудоспособноговозраста нуждается в работе. Поэтому обеспеченность рабочими местамибыло бы логично оценивать как долю имеющих оплачиваемую занятость отвсего населения трудоспособного возраста (за исключением учащихсядневной школы), а уровень безработицы - как долю не имеющих работы(доходного занятия). При таком подходе уровень сельской безработицыбудет значительно точнее отражать реальную картину. В свете вышесказанного еще большую ценность представляетстремление администрации Липецкой области разрубить гордиев узелзанятости на селе за счет реализации комплекса мер, которые включают всебя: 1) создание рабочих мест для сельских жителей; 2) формирование инфраструктуры рынка труда, облегчающей поискработы; 3) развитие и специализацию личных хозяйств, повышение ихпроизводительности, постепенное превращение в товарные крестьянскиехозяйства; 4) развитие несельскохозяйственных видов деятельности на селе; 5) создание системы финансирования местных товаропроизводителейза счет создания фондов микрокредитования сельского населения. К сожалению, как показало заседание администрации Липецкойобласти "Об итогах социально-экономического развития Липецкой областив 2009 году и задачах на 2010 год", не все руководители местныхорганов власти и ряда структурных подразделений администрации регионав полной мере используют свои полномочия и возможности в развитиисельского производства, в повышении качества жизни сельскихтружеников. Об этом прямо и нелицеприятно говорилось на совещании. В этой связи хочется вернуться к мысли, которую высказал главаадминистрации Липецкой области О.П. Королев на пресс-конференции 10апреля 2009 г.: "Моя стратегическая задача - обеспечить социальный мирв обществе. Каленым железом буду выжигать равнодушие к человеку,попавшему в беду в связи с кризисными явлениями. Необходимо развернуть начальников всех мастей от физическихобъемов производства к качеству жизни человека". Бесспорно, неимоверно трудно на уровне региона преодолеватьнегативные тенденции, которые сложились во всей стране. Мешает икостный государственный бюрократизм, и несовершенствозаконодательства, беззубость профсоюзов, эгоизм бизнесменов иравнодушие чиновников. Но только совместными усилиями пригосударственной воле и социальной ответственности, экономическихстимулах и морально-этических нормах можно добиться устойчивогоразвития, без потрясений и кризисов. Уполномоченный по правам человека в Липецкой области предлагаетадминистрации Липецкой области, предпринимателям, профсоюзам,Липецкому областному Совету депутатов, Общественной палате Липецкойобласти, уполномоченным органам держать на постоянном контролеуказанные проблемы, уделять им пристальное внимание, использовать всесвои полномочия по защите трудовых прав граждан, по развитиюсоциального партнерства, по совершенствованию законодательства.Поддерживать институты гражданского общества, занимающиеся правовымпросвещением и защитой прав наемных работников, другими социальнымиуслугами. СТАТИСТИКА И СОЦИОЛОГИЯ ОБРАЩЕНИЙ Общие показатели В 2009 г. к Уполномоченному по правам человека в Липецкой областипоступило 829 обращений. После ряда лет устойчивого сокращенияколичества обращений граждан в аппарат Уполномоченного по правамчеловека был отмечен определенный рост (на 7% по сравнению с 2008 г.).А если оценивать общее количество граждан, обратившихся кУполномоченному по правам человека в Липецкой области, то прирост ещеболее очевиден - 29% (2009 г. - 1411 чел.; 2008 г. - 999 чел.). Такой прирост не явился неожиданным, он был вызван объективнымипричинами: экономический кризис, обострение социальных проблем,реализация постановления Правительства Российской Федерации N 307 от23.05.2006 "О порядке предоставления коммунальных услуг гражданам" вЛипецкой области, переселение из ветхого и аварийного жилья и т.д.Причем основная масса вопросов, которые граждане ставили передУполномоченным по правам человека в Липецкой области, касаласькомпетенции федеральных органов власти и федеральногозаконодательства. Оценить это можно по-разному: с одной стороны, ещемногие граждане до сих пор смутно представляют себе систему разделениявластей и поэтому жалуются в те органы, которые, по их мнению,"главнее". С другой стороны, многие не хотят сами спорить сгосударством и чиновниками, считая, что могут передоверить кому-торазрешение своих проблем. Наконец, можно говорить и о том, что унаселения есть доверие к нашему институту, само название которогоговорит о том, что он защищает права человека. Но, как говорилось вдокладе за прошлый год, компетенция Уполномоченного в субъектах РФ ещенуждается в уточнении и совершенствовании, в том числе и в той еечасти, которая касается взаимоотношений с федеральным центром. Таким образом, основной причиной роста обращений граждан кУполномоченному по правам человека стало ухудшениесоциально-экономической обстановки, затронувшее широкие слои населения(прежде всего тарифы ЖКХ и их применение, "оптимизация" объектовсоциальной инфраструктуры), а также невозможность региональных имуниципальных властей изменить или скорректироватьсоциально-экономическую политику федеральных органов власти. Надо лиговорить, сколь тревожна такая тенденция? Что касается тематики обращений, следует отметить, что в 2009 г.выявилась новая особенность: резко сократился разрыв в числе обращениймежду социально-экономической группой прав и гражданскими (личными)правами. Пока сложно говорить об устойчивости этой тенденции. Важенсам факт: в год экономического кризиса люди все больше вниманияобращают на реализацию и защиту своих гражданских прав. Хотя ещесовсем недавно социально-экономическая тематика занимала абсолютноелидерство среди обращений граждан.|——————————————————————————————————————————————————————|———————————————————||Категория тематики обращения |2009, % ||——————————————————————————————————————————————————————|———————————————————||Гражданские (личные права) |39 ||——————————————————————————————————————————————————————|———————————————————||Социальные права |41 ||——————————————————————————————————————————————————————|———————————————————||Экономические права |12 ||——————————————————————————————————————————————————————|———————————————————||Политические права |4 ||——————————————————————————————————————————————————————|———————————————————||Культурные права |2 ||——————————————————————————————————————————————————————|———————————————————||Обращения на другие темы |2 ||——————————————————————————————————————————————————————|———————————————————| В прошедшем году по-прежнему поступило значительное число жалобна действия сотрудников правоохранительных органов - 14% от общегочисла, на решения и приговоры судов - 11%, на пенсионное и льготноеобеспечение - 12%, на трудности в обеспечении жильем - 9%, нанеудовлетворительную работу ЖКХ - 9,5%, на невыплату зарплаты инарушения прав работников - 8,5%. При рассмотрении обращений граждан в 53% случаев были даныконсультации и разъяснения действующего законодательства, в 13% жалобыбыли признаны обоснованными и проделана работа по восстановлениюнарушенных прав, в 17% факты нарушений не подтвердились. Значительноувеличилось число жалоб, после рассмотрения которых Уполномоченный былвынужден отказать заявителям, т.к. они не выполнили требования ЗаконаЛипецкой области "Об Уполномоченном по правам человека в Липецкойобласти". В таких случаях гражданам давались подробные разъяснения. География заявителей по-прежнему остается без изменений -лидируют г. Липецк (46%) и г. Елец (14%). Среди районов больше всегообращений поступило из Липецкого (5%) и Грязинского (5%), Усманского(5%). Обращения из остальных районов области составляют 1 - 1,5% отобщего числа обращений для каждого района, кроме Воловского, изкоторого уже второй год письменных обращений к Уполномоченному поправам человека не поступает. Кроме жителей Липецкой области, к Уполномоченному обращалисьжители Москвы, Курской области, Красноярского края, республик Дагестани Татарстан, а также граждане Республики Беларусь. МЕРОПРИЯТИЯ ПРАВОВОГО ПРОСВЕЩЕНИЯ - ОТ ТЕОРИИ К ПРАКТИКЕ 2009 г. оказался насыщенным на события в сфере правовогопросвещения. Различными государственными органами Липецкой области(администрацией, Советом депутатов, прокуратурой, судом и др.)проводилось большое количество профильных мероприятий, направленных наразвитие правовой культуры граждан. Главной задачей проводимыхмероприятий Уполномоченный по правам человека в регионе ставилпрактическую реализацию выработанных рекомендаций, обсуждаемыхтехнологий, внедрение новых форм правозащитной деятельности. 28 января 2009 г. состоялась международная конференция "Рольгосударственных органов и общественных организаций в развитииинститута защиты прав человека", которая была организована и проведенаУполномоченным по правам человека в Липецкой области ипредставительством фонда им. Конрада Аденауэра (ФРГ). Это была перваямеждународная правозащитная конференция в Липецкой области. Продолжила свою работу в г. Ельце и молодежная академия правовыхзнаний "Сретенские встречи". В ходе работы академии состоялся целыйряд обсуждений наиболее интересных для молодежи тем. Особенно памятнойдля школьников и студентов стала встреча в рамках "круглого стола""Легко ли быть молодым в условиях глобального кризиса" с главойадминистрации Липецкой области О.П. Королевым, Уполномоченным поправам человека в РФ В.П. Лукиным, руководителем Федеральногоагентства по делам молодежи В.Г. Якеменко. Большой интерес у студентов Липецкого филиала Орловскойрегиональной академии государственной службы и Липецкогогосударственного технического университета вызвала встреча иобсуждение актуальных проблем юриспруденции с московскими учеными:профессорами, судьями в отставке, авторами многих учебников поправовым дисциплинам С.А. Пашиным и В.А. Мироновым, а также с членомСовета при Президенте РФ по содействию развитию институтовгражданского общества и правам человека, членом Московскойхельсинкской группы, председателем правления РОО "Независимыйэкспертно-правовой Совет" М.Ф. Поляковой. В 2009 г. Уполномоченный по правам человека провел циклмероприятий совместно с Липецким областным судом, РОО "Независимыйэкспертно-правовой совет", Московской хельсинкской группой,Общественным центром "Судебно-правовая реформа". Особый интерес у журналистов вызвал "круглый стол" "Реализацияправа на информацию в российском судопроизводстве: практика ипроблемы". В разговоре вместе с журналистами СМИ Липецкой областиучаствовали директор Московской хельсинкской группы Н.А. Таганкина,член Совета при Президенте РФ по содействию развитию институтовгражданского общества и правам человека М.Ф. Полякова, председателькомитета Совета Федерации РФ по правовым и судебным вопросам А.Г.Лысков, заместитель председателя Липецкого областного Совета депутатовА.Н. Никонов. Участники "круглого стола" затронули сразу несколькоживотрепещущих тем. В частности, отмена так называемого трехлетнегоиспытательного срока для назначенных судей, расширение возможностейучастия граждан в отправлении правосудия и повышение ихинформированности граждан по назначенным и текущим судебным процессам.Говоря о судебной системе Липецкой области, председатель областногосуда И.И. Марков рассказал, что уже в середине 2009 г., значительнораньше сроков, установленных федеральным законодательством, всерайонные суды региона, областной и областной арбитражный суды, а такжеобластное управление Судебного департамента открыли собственныеинтернет-сайты, на которых публикуются сведения о текущих судебных иуголовных процессах и результаты рассмотрения наиболее социальнозначимых из них. На сайтах появляются официальные комментарии судей, вкоторых выражено их мнение по сложным для понимания граждан, неимеющих юридической подготовки, вопросам. Участники "круглого стола" отметили важную и ответственнуюсоциальную роль журналистики в формировании общественного мнения, вразвитии правового просвещения, в защите прав и свобод человека. Среди других совместных мероприятий 2009 г. можно выделитьпрошедшие в октябре и декабре семинары: "Альтернативное правосудие:практика, проблемы, перспективы развития" и "Службы примирения вработе с конфликтами и правонарушениями с участиемнесовершеннолетних". Являясь членом Международного института омбудсмана,Уполномоченный по правам человека в Липецкой области принял участие вряде международных мероприятий: - 25 - 26 марта в г. Падуя (Италия) прошел рабочий семинар врамках совместного проекта Европейского Союза и Совета Европы"Создание активной сети независимых внесудебных структур защиты правчеловека". Целью этого проекта является налаживание активной сетинезависимых внесудебных Национальных Институтов Защиты Прав Человека,в первую очередь - институтов омбудсмана и аналогичных институтов всоответствии с Парижскими Принципами; - 17 - 19 июня 2009 года в г. Баку (Азербайджан) при поддержкеЮНЕСКО состоялась международная конференция на тему "Биоэтика, правачеловека и новые технологии: правовые и этические аспектырепродуктивного здоровья и планирования семьи", где обсуждалисьсовременные проблемы, возникающие на пути реализации прав человека; - 5 - 6 октября 2007 г. в Ереване (Армения) при поддержке ОБСЕ,ПРООН, Венецианской комиссии и Бюро ЮНЕСКО в Москве состояласьМеждународная конференция на тему: "Международный опыт взаимодействияКонституционных судов и Защитников прав человека в обеспечении изащите прав человека". Сотрудники аппарата Уполномоченного по правам человека в Липецкойобласти также принимали участие в научно-практических конференциях иучебных семинарах, организованных Санкт-Петербургскимгуманитарно-политологическим центром "Стратегия", Московскойхельсинкской группой, Национальным Советом молодежных и детскихобщественных объединений России при содействии Некоммерческогопартнерства "Независимая организация "В поддержку гражданскогообщества", Донским союзом молодежи, Уполномоченным по правам человекав Республике Калмыкия, Уполномоченным по правам человека в Ульяновскойобласти. ПРАВА ЧЕЛОВЕКА В ЛИПЕЦКОЙ ОБЛАСТИ: ИЕРАРХИЯ ПРОБЛЕМ Право на жилище Важнейшей предпосылкой, обеспечивающей достойную жизнь исвободное развитие человека, является обладание жилищем. Потребностьчеловека в жилье признается фундаментальной основой существованиякаждого индивидуума. Социальная значимость жилья как одной из основныхпотребностей каждой личности определяет то, что право на жилище ужедостаточно давно общепризнанно в международном гуманитарном праве,является одним из важнейших элементов сложившейся системы прав исвобод человека и гражданина и закреплено во многих международныхдоговорах и внутригосударственных конституционных актах. Часть 2 ст. 40 Конституции Российской Федерации предусматривает,что органы государственной власти и органы местного самоуправленияпоощряют жилищное строительство, создают условия для осуществленияправа на жилище. Что же касается предоставления жилья бесплатно (илиза доступную плату), то согласно ч. 3 ст. 40 Конституции РФ, такоежилье предоставляется только малоимущим, иным указанным в законегражданам, нуждающимся в жилище. Речь идет, в частности, обобеспечении жильем военнослужащих, лиц, пострадавших в результатечрезвычайных обстоятельств, участников Великой Отечественной войны иприравненных к ним лиц, инвалидов и некоторых других категорийграждан. Также необходимо отметить, что с реализацией права на жилище втесной связи находится защита прав потребителей услуг сферыжилищно-коммунального хозяйства. В 2009 г. в сфере жилищной политики можно было выделить тривопроса, решение которых затрагивало значительные группы населенияЛипецкой области. Эти темы доминировали и в письменных обращенияхграждан в органы государственной власти, в том числе и кУполномоченному по правам человека в Липецкой области: - применение постановления Правительства Российской Федерации N307 от 23.05.2006 "О порядке предоставления коммунальных услуггражданам"; - переселение жителей из ветхого и аварийного жилья ивозникновение "новых коммуналок"; - предоставление отдельного благоустроенного жилья всемнуждающимся ветеранам Великой Отечественной войны. Остановимся подробнее на каждой из них. А) Применение постановления Правительства Российской Федерации N 307 от 23.05.2006 "О порядке предоставления коммунальных услуг гражданам" С мая 2009 г. организации, предоставляющие жилищно-коммунальныеуслуги жителям г. Липецка, стали требовать оплату за так называемые"небалансы". При этом они ссылались на постановление Правительства РФот 23 мая 2006 года N 307, в котором утверждены Правила предоставлениякоммунальных услуг. Граждане рассматривают данное постановление как крайненесправедливое и нарушающее их права. По словам многих из тех, ктообращался к Уполномоченному по правам человека в регионе, люди вочередной раз чувствуют себя обманутыми государством. Они напоминают,что несколько лет подряд проводилась агитация за установку счетчиковэлектричества (их требовали заменить на новые, более высокого классаточности). Людей понуждали также установить счетчики горячей ихолодной воды. А теперь требуют оплатить счета, многократнопревышающие показания счетчиков. В адрес Уполномоченного по правамчеловека в Липецкой области стали поступать массовые коллективныеобращения граждан по данному вопросу. Эта тема активно обсуждаетсяместными СМИ, усиливая социальную напряженность. Представляется, что и правовой аспект данного постановленияПравительства небезупречен. На взгляд Уполномоченного, оно вступило впротиворечие с Федеральным законом "О защите прав потребителей" и ст.157 Жилищного кодекса (регламентирующей размер платы за коммунальныеуслуги, где однозначно говорится, что размер платы рассчитывается илиисходя из показаний приборов учета, или из нормативов потребления). Но в соответствии со ст. 14 Закона Липецкой области "ОбУполномоченном по правам человека в Липецкой области" Уполномоченныйне рассматривает жалобы на нормативные правовые акты органовгосударственной власти и органов местного самоуправления. Тем неменее, учитывая, что применение данного документа затрагиваетпрактически каждого жителя области, руководствуясь чувствомсправедливости, Уполномоченный по правам человека в Липецкой областипо жалобе гражданина К. направил письмо Уполномоченному по правамчеловека в РФ В.П. Лукину с просьбой провести проверку законностидействий организаций, предоставляющих услуги ЖКХ. Также Уполномоченныйобратился к ученым-юристам из организации "Независимыйэкспертно-правовой совет" (НЭПС) с просьбой провести юридическуюэкспертизу указанного правительственного документа. Одновременно былаизучена судебная практика Липецкой области и других регионов РФ пооспариванию гражданами начислений коммунальных платежей попостановлению Правительства Российской Федерации N 307 от 23.05.2006"О порядке предоставления коммунальных услуг гражданам". Все эти меры были предприняты Уполномоченным для того, чтобы вслучае выявленных нарушений рекомендовать гражданам обратиться вКонституционный суд РФ с целью отмены данного постановления. В данном контексте уместно напомнить позицию Президента РФ,которую он высказал в Обращении к Федеральному Собранию РФ: "Сегодняжители наших городов фактически оплачивают ветхую и оттогодорогостоящую коммунальную инфраструктуру. Граждане должны платитьтолько за реально потребляемые ими услуги". Материалы, полученные Уполномоченным по правам человека вЛипецкой области в ответ на его обращения, не позволили сделатьоднозначный вывод. С одной стороны, по мнению юристов-экспертов НЭПС:"Постановление входит в противоречие с рядом нормативных правовыхактов, обладающих большей юридической силой, в том числе - сКонституцией РФ. В это же время нормативный правовой акт, принятыйПравительством РФ и являющийся общеобязательным, фактически создаетдля одной категории граждан (той, которая не имеет индивидуальныхприборов учета коммунальных ресурсов) преимущества перед другойкатегорией (той, которая такие приборы установила и использует). Такоепреимущество заключается в переложении бремени по оплатесверхнормативного расхода с первой на вторую категорию граждан. Вданном случае антиконституционным дифференцирующим обстоятельством, нанаш взгляд, является наличие или отсутствие индивидуальных приборовучета. В этом смысле комментируемые положения Правил входят впротиворечие и со ст. 1 Жилищного кодекса РФ (далее - ЖК РФ), котораятакже говорит о равенстве участников регулируемых жилищнымзаконодательством отношений как об одном из базовых принциповжилищного законодательства. Здесь важно заметить, что в соответствии сп. 2 ст. 5 ЖК РФ постановление Правительства N 307 бесспорно являетсячастью жилищного законодательства. Далее, ст. 153 ЖК РФ устанавливает обязанность граждан иорганизаций своевременно и полностью вносить плату за жилое помещениеи коммунальные услуги. При этом ст. 157 ЖК РФ, определяющая размерплаты за коммунальные услуги, предписывает рассчитывать его, исходя изобъема потребляемых коммунальных услуг, определяемого по показаниямприборов учета, а при их отсутствии - исходя из нормативов потреблениякоммунальных услуг, утверждаемых органами местного самоуправления (всубъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москвеи Санкт-Петербурге - органом государственной власти соответствующегосубъекта Российской Федерации), за исключением нормативов потреблениякоммунальных услуг по электроснабжению и газоснабжению, утверждаемыхорганами государственной власти субъектов Российской Федерации впорядке, установленном Правительством Российской Федерации. Как видно,норма ЖК РФ не содержит оговорок в отношении списания сумм заперерасход коммунальных ресурсов сверх нормативов на счет другихкатегорий граждан. В этом смысле принятое Правительством постановлениеN 703, очевидно, на наш взгляд, противоречит положениям ЖК РФ исогласно п. 8 ст. 5 ЖК РФ в этом случае применяться должна ст. 157 ЖКРФ в ее прочтении в совокупности со ст. 19 Конституции РФ. Более того, исходя из того, что, как уже было сказано, Правилапризваны регулировать отношения между исполнителями и потребителямикоммунальных услуг, то они должны применяться вместе с нормамиФедерального закона "О защите прав потребителей" от 07.02.1992 N2300-1 (в ред. от 23.07.2008) (далее - Закон о ЗПП) как нормативногоправового акта, обладающего по сравнению с Правилами большейюридической силой. Так, в соответствии с преамбулой Закона о ЗПП он регулируетотношения, возникающие между потребителями и изготовителями припродаже товаров (выполнении работ, оказании услуг), устанавливаетправа потребителей на приобретение товаров (работ, услуг) надлежащегокачества и безопасных для жизни, здоровья, имущества потребителей иокружающей среды, получение информации о товарах (работах, услугах) иоб их изготовителях (исполнителях, продавцах), просвещение,государственную и общественную защиту их интересов, а также определяетмеханизм реализации этих прав. В соответствии со ст. 1 названногоЗакона все иные принимаемые нормативные акты должны соответствовать втом числе Закону о ЗПП. Кроме того, согласно ст. 37 этого Законапотребитель обязан оплатить оказанные ему услуги в порядке и в сроки,которые установлены договором с исполнителем. Безусловно, отнесение насчет потребителей стоимости сверхнормативного расхода коммунальныхресурсов другими гражданами, то есть вменение в обязанность гражданоплаты услуг, которые им фактически не оказывались и ими непринимались, не соответствует названным нормам Закона о ЗПП. Несмотря на сказанное, необходимо отметить, что на сегодняшнийдень уже существуют заявления граждан о незаконности п. 3 приложения 2к Правилам и судебные решения по ним, например решение ВерховногоСуда РФ от 12 декабря 2006 года N ГКПИ06-1228 (далее - решение ВС РФот 12.12.2006), которым заявителю Д. отказано в удовлетворении егозаявления. При постановлении такого решения суд, кроме прочего,исходил из того, что формула расчета стоимости коммунальных услуг,указанная в п. 3 приложения 2 к Правилам, учитывает требования ст. ст.30 и 39 ЖК РФ, предусматривающего несение собственником жилогопомещения бремени содержания общего имущества. Однако нужнооговориться, что п. 1 ст. 290 Гражданского кодекса РФ понимает подобщим имуществом собственников квартир в многоквартирном доме общиепомещения дома, несущие конструкции дома, механическое, электрическое,санитарно-техническое и иное оборудование за пределами или внутриквартиры, обслуживающее более одной квартиры. То есть, данное понятиев его совокупности со ст. 30 и 39 ЖК РФ, очевидно, не следует пониматькак правовое основание приобретения прав собственности на квартирыдругих собственников, которые не установили индивидуальные приборыучета коммунальных ресурсов (и, соответственно, на обязательства пооплате использованных сверх норматива ресурсов). Сказанное в равной степени справедливо и применительно копределению Верховного Суда РФ от 26 апреля 2007 г. N КАС07-128,которым постановлено оставить решение ВС РФ от 12.12.2006 безизменения. Тем не менее, в соответствии с п. "а" ч. 2 ст. 125 КонституцииРФ, пп. "а" п. 1 абз. 1 ст. 3, пп. "а" п. 1 абз. 1 ст. 22, абз. 2 ст.36 Федерального конституционного закона "О Конституционном суде РФ" от21.07.1994 N 1-ФКЗ (в ред. от 02.06.2009) Конституционный Суд РФуполномочен рассматривать дела о соответствии нормативных актовПравительства РФ Конституции РФ. Полагаем, в рассматриваемом случаеобращение в Конституционный Суд РФ по вопросу о соответствииКонституции РФ утвержденных постановлением Правительства РФ N 307Правил является наиболее уместным шагом по защите прав граждан отдействия неконституционных норм". С другой стороны, в ответе заместителя начальника управлениягосударственной защиты прав человека аппарата Уполномоченного поправам человека в РФ А.С. Пушкина говорилось, что: "Проанализировавпостановление Правительства Российской Федерации N 307 от 23.05.2006"О порядке предоставления коммунальных услуг гражданам", можно сделатьвывод, что данный нормативный акт не содержит положений, на основаниикоторых организации, предоставляющие коммунальные услуги, были бывправе требовать оплаты гражданами коммунальных услуг, фактически имине потребленных, в том числе услуг, потребленных, но не оплаченныхдругими жильцами дома. По нашему мнению, ситуация, о которой говорится в коллективнойжалобе граждан, прилагаемой к Вашему письму, сложилась вследствиенеправильного применения организацией, предоставляющей коммунальныеуслуги, вышеназванного постановления. Для того, чтобы восстановитьнарушенные права указанных граждан, необходимо детально изучитьпредъявленные им счета, другие документы, относящиеся к делу, в томчисле договор с управляющей компанией, переписку с ней, и после этогообращаться в суд". То есть, в аппарате Уполномоченного по правам человека в РФсчитают, что права граждан нарушаются не самим постановлениемПравительства Российской Федерации N 307 от 23.05.2006 "О порядкепредоставления коммунальных услуг гражданам", а его неправильнымприменением организациями, предоставляющими коммунальные услуги. Изучив полученные документы, Уполномоченным было принято решениеознакомить с ними прокурора Липецкой области И.С. Пантюшина, главу г.Липецка М.В. Гулевского. В своем письме Уполномоченный указал, что согласно имеющейсяинформации суды в Липецкой области, да и в других субъектах РФ, гдемуниципалитеты также пытались переложить на граждан оплату"небалансов", нередко встают на сторону потребителей. Однако такойпуть решения проблемы представляется нерациональным ввиду массовогохарактера однотипных нарушений. Поэтому правильно было бы исправитьситуацию вмешательством государственных и муниципальных органов, вкомпетенции которых находится сфера разрешения данного конфликта.Прежде всего прокуратуры Липецкой области и администрации г. Липецка. Прокурор Липецкой области проинформировал Уполномоченного, что:"В течение 2009 г. в органы прокуратуры области неоднократно поступалиобращения граждан, полагающих, что при применении вышеобозначенныхПравил были нарушены их права и законные интересы. По всем заявлениямбыли проведены тщательные проверки и при наличии оснований принятымеры прокурорского реагирования, направленные на устранение допущенныхнарушений. При этом фактов предъявления добросовестным потребителям коплате сумм за коммунальные ресурсы, потребленные, но не оплаченныедругими жильцами, в ходе прокурорских проверок не выявлялось. Вместе с тем, учитывая мнение, изложенное в прилагаемом Вамиэкспертном заключении, наиболее целесообразным выходом из создавшейсяситуации представляется внесение соответствующих изменений вфедеральное законодательство". В свою очередь глава г. Липецка высказал такую позицию:"...обязанность по оплате электроэнергии, израсходованной в местахобщего пользования многоквартирного дома, лежит на собственнике в силузакона. Таким образом, жители оплачивают не "небалансы" управляющихорганизаций, а количество электроэнергии, которая использована наобщее имущество конкретного дома. Кроме того, считаем необходимым напомнить, что постановленияПравительства Российской Федерации являются нормативными актамипрямого действия, положения которых подлежат применению с моментавступления в силу и не могут отменяться или приостанавливатьсянормативными актами, имеющими меньшую юридическую силу. Однако учитывая социальную значимость вопроса оплаты коммунальныхуслуг, администрация города Липецка принимает активное участие врабочей группе по подготовке нового проекта Правил предоставлениякоммунальных услуг гражданам. В новой редакции Правил учтенымногочисленные замечания правоприменителей, включая те, что указаныВами в обращении". Заместитель главы администрации Липецкой области А.С.Коробейников также проинформировал Уполномоченного, указав, что"учитывая проявившиеся в ходе реализации и применения Правил пробелы,вызывающие недовольство граждан, в настоящее время Минрегионом Россииведется активная работа по разработке нового порядка предоставлениякоммунальных услуг гражданам. Следовательно, в осуществлениидополнительной проверки законности начисления коммунальных платежей изаявления о пересмотре действующего порядка применения Правил нетнеобходимости". Кроме того, было указано на негативную судебнуюпрактику в высших судах РФ при попытке оспорить вышеназванноепостановление. Подводя итог всей работе, Уполномоченный направил письмо главеадминистрации Липецкой области О.П. Королеву, в котором обратился спросьбой использовать свое влияние и немалый политический вес вГосударственном Совете для того, чтобы устранить вызывающиенедовольство граждан пробелы в постановлении правительства. Б) Переселение из ветхого и аварийного жилья: как не оказаться ущемленным в правах В Липецкой области, как и в ряде других регионов России, уженесколько лет реализуется Программа переселения граждан из ветхого иаварийного жилья. Дело, безусловно, нужное и полезное, но как этонередко бывает добрые начинания породили проблемы, чреватые острымсоциальным конфликтом. Особенно обострилась ситуация после выступленияв июле 2009 г. премьер-министра РФ Владимира Путина года на заседанииПрезидиума Правительства РФ. "Нам не нужно плодить новых коммуналок, - заявил ВладимирВладимирович. - В рамках существующих программ по расселениюаварийного жилья мы должны людям предоставлять отдельные квартиры".Глава Правительства обратил внимание членов кабинета министров нанеобходимость соблюдения жилищных норм. По его мнению, главнымприоритетом при решении этих вопросов должна быть помощь гражданам, аво вторую очередь - помощь строительным компаниям. В реальной жизни дело обстоит зачастую иначе: Уполномоченный поправам человека получил немало обращений граждан, которые выражалинесогласие с тем, что их переселяют в квартиры, где уже проживаютдругие семьи. Согласно ст. 86 Жилищного кодекса РФ если дом, в которомнаходится жилое помещение, занимаемое по договору социального найма,подлежит сносу, выселяемым из него гражданам органом государственнойвласти или органом местного самоуправления, принявшим решение о сносетакого дома, предоставляются другие благоустроенные жилые помещения подоговорам социального найма. Данное законодательное положениеконкретизируется в ст. 89 ЖК РФ, устанавливающей, что предоставляемоегражданам в связи с выселением другое жилое помещение по договорусоциального найма должно быть благоустроенным применительно к условиямсоответствующего населенного пункта, равнозначным по общей площадиранее занимаемому жилому помещению, отвечать установленным требованиями находиться в черте данного населенного пункта. Исходя из буквального толкования приведенных норм,предоставляемая квартира должна быть пригодной для проживания, то естьотвечать установленным санитарным и техническим правилам и нормам, атакже иным требованиям действующего законодательства; в квартиредолжны быть водопровод, центральное отопление, электрическое освещениеи пр. и по общей площади (в которую не включается площадь балконов,лоджий, веранд и террас) квартира должна быть равнозначнаосвобождаемой. Применительно к вопросу о возможности получения отдельнойквартиры вместо занимаемой комнаты необходимо отметить, что внастоящее время законодателем не закреплены условия предоставленияодно- или двухкомнатных квартир вместо комнаты в доме, подлежащемсносу. Кроме того, при предоставлении жилого помещения не учитываетсясостав семьи нанимателя жилого помещения в доме, подлежащем сносу. Положение о том, что предоставление жилого помещения в связи сосносом дома не имеет под собой цели улучшения жилищных условий,подтверждается также и выводом Верховного Суда РФ (см. Обзор судебнойпрактики ВС РФ за IV квартал 2005 года). Именно подобные нормы закона привели к тому, что в нашей стране вXXI веке неожиданно возродились коммунальные квартиры. Понятно, чтозаконодатели стремились прежде всего снизить нагрузку на бюджет иувеличить скорость продвижения очередей на жилье социального найма. Нотрудно объяснить целесообразность и справедливость переселения жителяпусть маленькой, но отдельной комнаты с удобствами в малосемейномобщежитии в многокомнатную и в тоже время многосемейную квартиру вновом доме, в которой теперь предстоит всем вместе уживаться в общейкухне, ванной.... Как социальное государство может решитьдемографические проблемы и обеспечить достойную жизнь гражданину, еслион даже жилой угол вынужден делить с другими согражданами? Необходимо также отметить, что в новых домах квартиры малоприспособлены для коммунального проживания. Конечно, лучше поздно, чем никогда, но представляется, что и присуществующем законодательстве исполнительные и муниципальные органывласти могли бы найти более гибкий подход при формировании жилищногофонда расселения. В частности, Министерство регионального развитиямогло бы выступить заказчиком специальных проектов жилых домов сквартирами малометражной гибкой планировки, которые затемпредоставлялись бы муниципалитетам в качестве обязательного условияфинансирования переселения. В этом случае за прошедшие 5 - 6 лет мы быуже сформировали жилой фонд, более подходящий для переселения нашихграждан, и сняли бы социальную напряженность. Кроме того, такой фондмог бы стать и опорой муниципального жилья социального найма, ведь,как известно, сейчас наибольшим спросом на рынке пользуются именнооднокомнатные квартиры. Учитывая, что реализация проекта переселения будет продолжаться,Уполномоченный считает, что необходимо исходить прежде всего изсоблюдения прав и интересов человека. Ведь целью переселения являетсяне сам процесс и не формально-статистическая отчетность, а повышениекачества и безопасности жизни человека, снятие социальнойнапряженности. А именно эти задачи из-за бюрократического подхода кпереселению не только не решаются - проблема усугубляется. Люди острочувствуют несправедливость и в который раз считают себя обманутымигосударством. Приходится констатировать, что в вопросах переселенияответственные организации не использовали все предоставленныевозможности и не нашли эффективных инструментов для решения стоящихперед ними задач. Конечно, легче всего работать только по типовым проектам и идтина поводу у строительных компаний. Но это не государственный подход.Необходимо менять политику в этой сфере. В связи с чем уместнойпредставляется такая рекомендация: областным и муниципальнымструктурам следует сотрудничать только с такими подряднымистроительными организациями, которые способны создавать дома смалометражной гибкой планировкой жилья. В) Ветераны Великой Отечественной Войны: новоселье в канун 65-летия Победы Одним из важнейших событий 2009 г., безусловно, стало решение обобеспечении жильем ветеранов Великой Отечественной войны, членов семейпогибших (умерших) инвалидов и участников Великой Отечественнойвойны. Председатель Правительства РФ Владимир Путин в ходе встречи 20октября с председателем Госдумы Борисом Грызловым заявил: "... Втечение 2010 года все ветераны - вне зависимости от того, встали онина очередь до 1 марта 2005 года или не встали, - всех мы должны будемобеспечить жильем. Это правильная постановка вопроса и мы это сделаем.Ну, какая нам разница - встал человек до 1 марта 2005 года на очередьили не встал? По сути, это вопрос чисто бюрократический, а мы кветеранам - особенно в год 65-летия Победы - конечно, ни с какимибюрократическими мерками подходить не должны и не будем". Конечно, это решение правильное и нужное. Стыдно, когдагосударство не может создать для своих ветеранов, переживших такуюстрашную войну, достойные условия жизни. Однако этот благородный порыввовремя не был закреплен законодательно и экономически.Соответствующий пакет документов поступил в регионы только в канунсамих торжеств. Правительство РФ направило в регионы предложениепроинформировать, сколько ветеранов нуждается в жилье из числа тех,кто не успел встать на учет до 1 марта 2005 года, однако на местахподобные списки отсутствовали, т.к. закон такого учета не требовал.Региональные органы социальной защиты по учету и распределению жильяоказались не готовы к нововведению в силу объективных причин. Допринятия нового законодательства они вынуждены были руководствоватьсядействующим законом и не могли квалифицированно разъяснить заявителямпредстоящие новации. Следствием этого стали многочисленные жалобыграждан на то, что якобы чиновники на местах саботируют такое важное исправедливое решение. Как тут не вспомнить поговорку: "Царь хороший -бояре плохие"! Нам представляется опасной практика, когда вместо того, чтобыобъяснить гражданам реальные причины возникающих проблем, руководителинекоторых федеральных органов власти пытаются обвинять во всех тяжких"местных нерадивых чиновников". Это подрывает авторитет органоввласти, государственных органов, вызывает социальные конфликты. Непродуманной, по мнению Уполномоченного, оказалась и процедурасбора ветеранами необходимых документов. Дело в том, что потенциальныевладельцы квартир - это люди уже весьма почтенного возраста. Всем ужедалеко за 80 лет и ходить по инстанциям для сбора необходимых справокдля них весьма затруднительно. Тем более, что перспектива получить наисходе жизни благоустроенное жилье породила определенный ажиотаж:многим ветеранам приходилось по несколько часов проводить в очередях.Например, в управлении по учету и распределению жилья администрации г.Липецка прием документов велся только два раза в неделю двумяспециалистами. В результате благое начинание обернулось для пожилых людейочередным испытанием. На взгляд Уполномоченного, правильнее было бы поручить сбор всехнеобходимых документов по заявлению ветерана сотрудникам социальнойзащиты или военкоматов. Они могли бы сформировать требуемый пакетдокументов и зарегистрировать его в управлении по учету ираспределению жилья. Поднятые выше вопросы нашли продолжение на встрече с министромрегионального развития РФ В.Ф. Басаргиным, которая состоялась 30октября 2009 г. на очередном координационном Совете Уполномоченного поправам человека в Российской Федерации и Уполномоченных по правамчеловека в субъектах РФ. Выступая на заседании координационного Совета, В.Ф. Басаргинрассказал о мерах, принимаемых государством в сфере защиты правграждан по обеспечению жильем, а также остановился на наиболее частозадаваемых вопросах граждан - о предоставлении жилья ветеранам ВеликойОтечественной войны и инвалидам, продлении сроков приватизации жилогофонда, переселении из ветхого жилья и других. Обсуждались такжепроблемы, связанные с исполнением в регионах федерального жилищногозаконодательства, продолжающейся реформы жилищно-коммунальногохозяйства. В.Ф. Басаргин сообщил, что все ветераны Великой Отечественнойвойны, вставшие на жилищный учет до 9 мая 2010 года, улучшат жилищныеусловия за счет федерального бюджета, но конкретные механизмы и срокив то время только определялись министерством. Ведется также работа поизменению условий переселения граждан из ветхого и аварийного жилья,изыскиваются возможности предоставления всем переселяемым гражданамотдельного жилья. Но когда и чем эта работа закончится, пока говоритьрано, высказал мнение министр. По его информации, разрабатываются также и новые документы порегулированию коммунальных платежей и замене постановленияПравительства Российской Федерации N 307 от 23.05.2006 "О порядкепредоставления коммунальных услуг гражданам". Министерство регионального развития подготовило предложения поустранению несправедливости, возникшей при реализации Федеральногозакона "О социальной защите инвалидов в Российской Федерации" -действующим законом не предусматривается скидка в размере 50% наоплату жилого помещения, находящегося в частной собственностиинвалида. Предложенный министерством законопроект предусматриваетвнесение изменений в 17-ю статью указанного Закона в частипредоставления инвалидам и семьям, имеющим детей-инвалидов, скидки нениже 50% на оплату жилого помещения и коммунальных услуг независимо отформы собственности жилищного фонда. В ответ на многочисленные обращения граждан относительнореализации федеральной программы "Жилье для молодой семьи" (программойне предусмотрена возможность включения молодой семьи в списокпретендентов на получение социальной выплаты, если возраст каждого изсупругов (либо одного супруга в неполной семье) превысил 35 лет) В.Ф.Басаргин ответил, что данная несправедливость также будет устранена. ЗАЩИТА ПРАВ РОДИТЕЛЕЙ ПО ОБЕСПЕЧЕНИЮ ВЫПЛАТ МАТЕРИНСКОГО КАПИТАЛА В ОСОБЫХ СЛУЧАЯХ В 2009 г. выявилась проблема внесения в Федеральный регистр лиц,имеющих право на дополнительные меры государственной поддержки,родителей, чьи дети умерли в младенческом возрасте. Согласно ст. 4 Федерального закона от 29.12.2006 N 256-ФЗ (в ред.от 25.12.2008) "О дополнительных мерах государственной поддержкисемей, имеющих детей" (принят ГД ФС РФ 22.12.2006) для внесения вФедеральный регистр лиц, имеющих право на дополнительные мерыгосударственной поддержки, родителям необходимо представить втерриториальные органы Пенсионного фонда РФ сведения о детях (фамилию,имя, отчество, пол, дату и место рождения, реквизиты свидетельств орождении, очередность рождения (усыновления), гражданство). В тоже время в постановлении Правительства РФ от 30.12.2006 N 873(в ред. от 22.09.2008) "О порядке выдачи государственного сертификатана материнский (семейный) капитал" (вместе с Правилами подачизаявления о выдаче государственного сертификата на материнский(семейный) капитал и выдачи государственного сертификата наматеринский (семейный) капитал) в п. 4 указано, что заявление подаетсяс предъявлением документов (их копий, верность которыхзасвидетельствована в установленном законом порядке), ...подтверждающих рождение (усыновление) детей. Из текста данного пункта следует, что таким документом необязательно является свидетельство о рождении. Далее в данном пункте указываются документы, которые необходимопредставить родственникам в случае смерти родителей, но нет никакойинформации о том, как быть в случае смерти ребенка в младенческомвозрасте. Между тем в случае смерти младенца в роддоме свидетельство орождении не выдается, в результате чего территориальные органыПенсионного фонда в некоторых субъектах РФ подходят к вопросу внесенияродителей ребенка в Федеральный регистр формально, отказывая им врегистрации из-за отсутствия свидетельства о рождении. Хотя с точкизрения справедливости и духа закона мать, родившая второго (илипоследующего) ребенка, фактом такого рождения выполнила передгосударством обязательства, установленные вышеназванным Законом.Младенческая смертность становится обстоятельством, не зависящим отродителей. Учитывая, что младенческая смертность в Российской Федерациипо-прежнему остается одной из самых высоких в Европе, представляется,что данные случаи отказов родителям во внесении в Федеральный регистрлиц, имеющих право на дополнительные меры государственной поддержки,не единичны и требуют законодательной корректировки. Далее, в п. 7 указанных выше Правил устанавливается, чтооснованием для отказа в выдаче сертификата является отсутствие правана дополнительные меры государственной поддержки в соответствии сФедеральным законом "О дополнительных мерах государственной поддержкисемей, имеющих детей". Таким образом, два нормативных акта в вопросепредставления документов, подтверждающих рождение ребенка, не даютчеткого и однозначного ответа. На взгляд Уполномоченного по правам человека в регионе, прирешении вопроса о выдаче государственного сертификата на материнскийкапитал юридически значимым является сам факт рождения двух и болеедетей. Закон напрямую не ставит получение материнского капитала взависимость от продолжительности жизни ребенка. И судебная практикакак Липецкой области, так и других регионов в этом вопросе являетсяположительной. Уже есть прецедентные случаи подтверждения права наматеринский капитал родителей, чьи дети умерли в младенческомвозрасте. Как правило такие иски в суд в интересах родителей подаетпрокуратура. Изучая проблему, Уполномоченный по правам человека обратился кУправляющему Пенсионным фондом России по Липецкой области И.И. Савинус просьбой представить информацию об актуальности выявленной правовойлакуны и необходимости законодательного уточнения перечня документов,требуемых для получения материнского капитала. Управляющий согласился с Уполномоченным по правам человека, чтоисходя из сложившейся практики и морально-этической стороны вопроса,закон нуждается в уточнении. По данным Пенсионного фонда России по Липецкой области,Управления ПФР в Воловском, Грязинском, Данковском, Елецком,Краснинском, Лебедянском, Липецком районах, в городах Липецке и Ельцебыли вынуждены отказать в удовлетворении заявления о выдачесертификата на основании пп. 1 п. 6 статьи 5 Федерального закона N256-ФЗ. 10 женщин из 28 обратились в суд с иском к Пенсионному фонду опризнании права на получение государственного сертификата наматеринский (семейный) капитал. Судебные органы признают, что документом, подтверждающим рождениедетей, может быть как свидетельство о рождении, так и справка формы N26, которая подтверждает факт составления в органах ЗАГС акта орождении ребенка, родившегося мертвым или умершего на первой недележизни. Таким образом, суды признают право на получениегосударственного сертификата этой категорией граждан и возлагают наПенсионный фонд обязанность выдачи истцам в соответствии с Федеральнымзаконом "О дополнительных мерах государственной поддержки семей,имеющих детей" государственного сертификата на материнский капитал.Управления Пенсионного фонда в городах и районах Липецкой области, вотличие от других регионов РФ, указанные решения не обжалуют исвоевременно исполняют. Исходя из ответа и собственной оценки сложившейся ситуации,Уполномоченным было принято решение подготовить дополнение в текстстатьи 4 Федерального закона "О дополнительных мерах государственнойподдержки семей, имеющих детей" и предложить депутатам Липецкогообластного Совета депутатов внести его в порядке законодательнойинициативы в Государственную Думу РФ. Данное дополнение было подготовлено совместно с правовымуправлением областного Совета депутатов. Его текст гласил: "Внести впункт 8 части 2 статьи 4 Федерального закона от 29.12.2006 N 256-ФЗ "Одополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей"(Собрание законодательства РФ, 2007, N 1 (ч. 1), ст. 19; 2008, N 30(ч. 2) ст. 3616; 2008, N 52 (ч. 1), ст. 6243) изменение, изложив его вследующей редакции: "8) сведения о детях (фамилию, имя, отчество, пол, дату и месторождения, реквизиты свидетельств о рождении или документа,подтверждающего факт государственной регистрации рождения ребенка,умершего на первой неделе жизни, очередность рождения (усыновления),гражданство);"." Когда законопроект был подготовлен, Уполномоченный по правамчеловека получил информацию, что аналогичный законопроект был внесенГосударственной Думой Ставропольского края 24 декабря 2009 г. вГосударственную Думу РФ. Уполномоченный предлагает поддержать данный законопроектдепутатам Государственной Думы РФ от Липецкой области. ПРОБЛЕМА ШКОЛЬНОЙ РЕФОРМЫ В КОНТЕКСТЕ СОБЛЮДЕНИЯ И ЗАЩИТЫ ПРАВА НА ОБРАЗОВАНИЕ Еще одной проблемой 2009 г., затронувшей самые широкие слоинаселения, стала так называемая оптимизация школьного образования. Онакасается и сельской местности, и городов. Этот процесс,сопровождаемый ликвидацией малокомплектных школ, инициированфедеральным центром и сулит в перспективе масштабные последствия.Неудивительно, что воспринимается он в обществе неоднозначно. ВЛипецкой области в 2009 г. было закрыто 74 школы. С одной стороны, понятно, что необходимо постоянносовершенствовать систему расходования бюджетных средств, сделать еемаксимально прозрачной и гибкой, отвечающей требованиям времени,общества, науки. Понятно, что и многие педагоги в малокомплектныхшколах, увы, не отличались высокой квалификацией, утратили интерес ктворчеству, самоотдаче. С другой стороны, также очевидно, что если, кпримеру, в симфоническом оркестре группа духовых фальшивит, трубы ифлейты не выбрасывают. Инструменты настраивают, приглашаютпрофессиональных музыкантов, меняют, наконец, дирижера, разучиваютновую партитуру. А как у нас? В системе выявилось слабое звено -малокомплектные школы. И мы отказываемся от них в ущерб целостностивсей системы. Хотя с самого начала было ясно, что невозможно,например, решить вопросы справедливой и достойной оплаты трудапедагогов только за счет средств внутреннего перераспределения и безтого скудного образовательного бюджета. Тем более удивительно, что засчет этой так называемой оптимизации, похоже, намерены "залатать"многие другие прорехи российского образования, начиная от износазданий и заканчивая изменением школьных программ! Эти действия плохо сочетаются и с объявленной модернизациейобразования. Вся история цивилизации, мировая практика показывают, чтодля того, чтобы получить весомый конечный результат, необходимосначала вложить немало средств. У нас же это правило, похоже, не в чести. Создается впечатление,что целостного перспективного понимания, к чему должно прийтироссийское образование, у авторов нововведений нет. Налицо лишьполитика "латания дыр". Подтверждают это и противоречивые данные поколичеству закрытых школ, которые предоставило Министерствообразования и науки по запросу депутатов Государственной Думы РФ. Так,в письме замминистра И. Калины говорится, что в 2007 - 2008 учебномгоду закрыто примерно 2600 сельских школ. Однако в письме еще одногозаместителя министра образования и науки В. Миклушевского со ссылкойна Рособрнадзор сообщается, что в 2007/2008 учебных годах в Россиизакрыто 644 образовательные школы! Такой разброс в цифрах трудно объяснить с точки зрения здравогосмысла. И то, о чем, возможно, догадываются чиновники, никак не могутвзять в ум так называемые простые граждане. Именно поэтому процессызакрытия и реорганизации школ вызвали в Липецкой области (как, кстати,и в большинстве регионов России) неоднозначные оценки граждан. Возможно, что социального напряжения удалось бы избежать, если былюди увидели реальный результат образовательных новаций. Например,прежде чем закрывать и реорганизовывать школы, Министерствообразования совместно с субъектами Федерации в каждом регионепостроило новые образовательные центры, которые соответствовали быуровню лучших мировых стандартов по материально-техническому иметодическому обеспечению, где были бы внедрены самые передовыеинформационные, педагогические технологии. Тогда бы люди видели ипонимали, к чему стремится образовательная реформа, где, как и чемудолжны учиться их дети! А пока согласно опросам ВЦИОМ (ноябрь 2009 г.) почти половинаграждан России (49%) не удовлетворены ситуацией в российской системешкольного образования, 37% считают ее тревожной, 12% - критической. Оправдывать активно идущий процесс закрытия сельских школснижением количества детей, падением уровня знаний учащихся не всегдакорректно. Зачастую это только предлог, поскольку из федеральногобюджета необходимые средства на образование выделяются в недостаточномколичестве, а муниципальные образования просто не в состоянииобеспечить функционирование школ, в которых обучается малое количестводетей. А если мы начнем считать реальные расходы в соответствии совсеми требованиями закона и сопутствующими мероприятиями, которыенепременно должны возникнуть после закрытия сельских школ (расходы наобеспечение транспортной безопасности, развитие или создание на селевзамен школ социокультурных центров, которые непременно должныпоявиться там, чтобы жизнь в деревне окончательно не угасла, и т.д.),то увидим, что фактически никакой экономии не получается. Безусловно, малокомплектные школы затратны. Однако они играютнеоценимую роль в воспитании подрастающего поколения, потому чтонаходятся ближе к родному дому ученика, к семье, к агропроизводству. Аэто значит, что территории, где "маленькие" школы сохранились, имеютшанс быстрее приспособиться к новым условиям жизни, к новой экономике,товарно-денежным отношениям. Тем более, что с развитием информационных технологий ничто непрепятствует процессу дистанционного обучения (режим on-line). Именноэтот вариант был бы весьма уместен, так как с развитием глобальнойинформационной сети созданы адаптивные технологии, учитывающиеиндивидуальные способности учащихся и способствующие повышению ролисамообразования и самоконтроля. Сегодняшняя информационная революция неизбежно породит открытыесистемы образования, когда ребенок может учиться в удобное для неговремя в соответствующем ритме по индивидуальной программе. Почему в качестве стандарта выбрана традиционная классно-урочнаясистема? Почему хотя бы для сельских ребятишек нельзя заменить еесистемой открытого образования? Ведь существует система дистанционногообразования детей-инвалидов, на что из федерального бюджетавыделяются деньги. Но выбор у граждан отсутствует. И это представляется упущением,последствия которого еще суждено ощутить нашему обществу. К сожалению, Министерство образования и науки России и другиезаинтересованные федеральные органы исполнительной власти не имеютразвернутой программы совершенствования образования на селе.Устойчивое развитие сельских территорий, повышение занятости и уровняжизни сельского населения определено Государственной программойразвития сельского хозяйства и регулирования рынковсельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2008 - 2012гг., утвержденной постановлением Правительства РФ от 14.07.2007 N 446.Но и в ней не уделяется должного внимания образованию, без которогоневозможно развитие экономики села. Вместо того, чтобы в области образования принять рамочный закон,дающий больше возможностей для инициативы на местах, законодатель,принимая решение оптимизировать общеобразовательные учреждения,определил условия их финансирования, взяв в основном курс на экономиюсредств федерального бюджета. Между тем такой подход трудно согласуется с официальной политикойгосударства. Именно об этом говорили Уполномоченные по правамчеловека в субъектах РФ на встрече с министром образования и науки РФА.Ф. Фурсенко. Уполномоченные обратили внимание министра на замечаниеПрезидента РФ Медведева Д.А. о том, что "условия жизни на селе должныбыть стабильными и соответствовать всем требованиям нормальной жизни".Задачам в области образования была посвящена и значительная частьПослания Президента РФ в 2009 г. 28.11.2008 министр регионального развития РФ В.Ф. Басаргин,выступая на пленарном заседании Общественной палаты РФ, заявил о своемотрицательном отношении к оптимизации образовательного процесса населе, указав, что "с уходом школы из большинства сельских поселенийуходит последний очаг жизни в селе". В то же время к вопросу оптимизации сети образовательныхучреждений субъекты подошли не одинаково. Тем более, что федеральнаяпрограмма развития образования в части оптимизации образования всубъектах ориентирует на учет региональных особенностей и позволяет вопределенной мере восполнить пробелы федерального законодательства. Следуя этому, в Калужской области, например, приняли целевуюпрограмму "Сохранение и развитие сельской малокомплектной школы". В Чите просто подсчитали, что закрытие малокомплектных школсэкономит всего несколько миллионов рублей, а расходы на подвоз детейв другие школы обернутся гораздо большими затратами. В Кемеровской области принят закон, который дает четкиеопределения, что такое малокомплектная школа, какими правами онапользуется, т.е. своего рода закон о защите малокомплектной школы. Уполномоченному по правам человека представляется, что и вЛипецкой области также необходим подобный региональный закон, поэтомуон предлагает изучить этот вопрос всем субъектам законодательнойинициативы Липецкой области и подготовить такой важный для сохранениясела документ. Завершая изложение данного раздела, Уполномоченный по правамчеловека в регионе вынужден признать, что его точка зрения на рядвопросов оптимизации образования существенно расходится с официальной.Несходство взглядов в данном случае обусловила та особая роль,которую призван играть в обществе защитник прав человека. Уисполнительной власти другие задачи. Безусловно, просчитываяпоследствия принятых в этой сфере решений, власть исходила не толькоиз соображений экономического характера. Возможно, экономия бюджетныхсредств даже и не рассматривалась федеральным центром какпервостепенная задача. В таком случае тем более важно продолжитьдиалог. Учесть не только современные тенденции развитияобразовательных процессов, но и печальный опыт неперспективныхдеревень, задуматься о том, какую модель общежития мы предлагаемрусскому селу, лишая его такой духовной и социальной опоры, которойвсегда была школа. И последнее, может быть, самое важное: в Липецкой области такойдиалог возможен, и в этом, на наш взгляд, состоят наиболее значимыерезультаты развития гражданского общества, важным элементом которогостал недавно созданный институт Уполномоченного по правам человека врегионе. КАК ЗАСЛУЖИТЬ ЗВАНИЕ "ВЕТЕРАН ТРУДА" Практически каждый год, представляя областному Совету депутатовдоклад о соблюдении прав человека в Липецкой области, Уполномоченныйобращает внимание депутатов на необходимость совершенствованиязаконов, позволяющих присваивать достойным липчанам звание "Ветерантруда", наделяющих лиц, удостоенных этого звания, определеннымильготами. Проблема в том, что основным условием получения звания "Ветерантруда" является наличие у пожилых людей орденов или медалей, почетныхзваний СССР либо Российской Федерации, ведомственных знаков отличия.Между тем многие из претендентов на это звание имеют большой стажработы, их вклад в развитие страны и области был также значительным,что подтверждается различными документами. Но эти награды илипоощрения не вписываются в перечень тех, которые необходимы дляприсвоения звания "Ветеран труда". С началом исполнения Федерального закона N 122-ФЗ были внесеныизменения и в законодательство в отношении ветеранов труда. Еслираньше согласно Федеральному закону "О ветеранах" критерии, по которымчеловека относили к этой категории, определялись указом ПрезидентаРФ, то теперь этот пункт был исключен, что позволило каждому субъектуФедерации самостоятельно устанавливать критерии присвоения почетногозвания. В конце 2005 г. Совет Федерации одобрил закон, позволяющийкаждому региону самому решать, кого из граждан наделять званием"Ветеран труда". В Липецкой области процедура присвоения звания "Ветеран труда"регулируется Законом Липецкой области от 04.07.2006N 92 "Об утверждении Положения о порядке присвоения звания "Ветерантруда" (вместе с Положением). Данное постановление, к сожалению, несодержит ничего нового и практически лишь дублирует требования ранеедействующего Федерального закона. А между тем регионы имеют праворасширять перечень мер социальной защиты, категории граждан, которымона предоставляется. Меньше федерального стандарта нельзя, больше -пожалуйста! Следует ли повторять, что на этом направлении мы своихвозможностей в полной мере не использовали. Обращений на эту тему Уполномоченный получает очень много, воттолько несколько примеров за один год: гр. А. (вх. 676) пишет:"Проработала 43 года в колхозе, но никаких льгот мне не дают"; супругиП. (вх. 642): "У мужа общий стаж работы на НЛМК - 38 лет, у жены стажработы на ЛТЗ - 36 лет"; гр. Щ. (вх. 479): "На пенсию вышла в 1989г., имею 24 года непрерывного и 34 года общего стажа, 8 летпроработала на Севере, вдова военнослужащего". Гр. Ч. (вх. N 437):"Мне 70 лет, непрерывного стажа 35 лет 10 месяцев, все время работалав колхозе. У меня нет удостоверения ветерана труда. Я ни на кого нежалуюсь, виновата сама. Когда я пошла на пенсию, не посчитала нужнымобратиться за удостоверением, потому что прежде они ничего не значили,а когда вышел закон, что ветеранам положены льготы на проезд, зауплату коммунальных услуг, я пошла в райсобес. Мне ответили, чтотеперь выдают удостоверения ветеранов труда тем, у кого есть награды.Но в то время наград никому не выдавали, а звание ветеран трудаприсваивали по стажу работы. У меня такой большой стаж, а мне нетничего...". По мнению Уполномоченного, данные обращения являются следствиемнеудовлетворительного имущественного положения значительной частипенсионеров, регулярного роста цен на товары первой необходимости,тарифов на электрическую энергию, коммунальные услуги, газ, телефон.Небольшие прибавки к пенсиям не успевают за ростом инфляции. В такихслучаях звание "Ветеран труда" и соответствующие льготы окажутзначительное содействие наиболее достойным представителям нашегообщества. Тем более, что предлагаемые новации не лягут непосильнойношей на областной бюджет. Число жителей области, которымприсваивается звание "Ветеран труда", неуклонно сокращается. В 2001году это было более 12 тысяч человек, в 2008 - только 4 тысячи. Такая динамика сложилась, возможно, еще и потому, что органысоциальной защиты буквально и узко толкуют определение "ведомственнымизнаками отличия за многолетний и добросовестный труд", в результатечего происходят отказы людям, сохранившим значки и грамоты, которыебыли основной формой поощрения хороших рядовых работников в СоветскомСоюзе. Еще при действии Федерального закона от 12.01.1995 N 5-ФЗ "Оветеранах" эту проблему обозначил и Уполномоченный по правам человекав Российской Федерации. За это время сложилась и определенная судебнаяпрактика, на которую указывает и Уполномоченный по правам человека вРФ. Во многих случаях судебные решения выносились в пользу граждан приих спорах с органами соцзащиты, т.к. суды, исходя из интересовчеловека, а не ведомства, придерживались широкого толкованияопределения "ведомственные знаки отличия за многолетний идобросовестный труд", включая в эту категорию в том числе и знаки"Победитель социалистического соревнования", "Ударниккоммунистического труда" и пр. В этом смысле показательно определение Липецкого областного судаот 21 марта 2007 г. по делу N 33-427-2007. Гражданка П. обратилась сиском к управлению социальной защиты населения Липецкой области опризнании права на присвоение звания "Ветеран труда". Вынесенное впользу истца решение Правобережного районного суда города Липецкауправление пыталось обжаловать в вышестоящей инстанции. Кассационная коллегия Липецкого областного суда, изучив материалыдела, областное и федеральное законодательство, пришла к выводу отом, что Закон Липецкой области "О ветеранах" существенно ограничиваеткруг лиц, имеющих право на присвоение звания "Ветеран труда" посравнению с федеральным законодательством. Это дало основание областному суду признать незаконным решениеуправления социальной защиты населения Липецкой области об отказе вприсвоении П. звания "Ветеран труда". Полезен опыт и других регионов. Например, в законах Кемеровской,Новгородской, Оренбургской областей указан только один пункт дляприсвоения звания "Ветеран труда" - стаж работы (женщине надопроработать 35, а мужчине - 40 лет). Есть регионы, в которых звание"Ветеран труда" присваивают рационализаторам и изобретателям, а такжетем, кто имеет областной знак отличия в труде и грамоты областногозначения. То есть, положительный опыт в России имеется и онразвивается в не самых богатых регионах. В Липецкой области также существует судебная практика по этомувопросу. Причем на стороне граждан стала активнее выступатьпрокуратура. Вот только одно сообщение пресс-службы прокуратуры Липецкойобласти: "Прокуратурой Хлевенского района Липецкой области проведенапроверка по обращению ряда жителей района по вопросу нарушения ихправа на получение гарантированных государством мер социальнойподдержки. Несмотря на то, что заявители имели трудовой стаж, необходимыйдля назначения пенсии по старости, а также значок "За добросовестныйтруд в потребительской кооперации", управление социальной защитынаселения области отказало им в присвоении звания "Ветеран труда". В соответствии с областным законом "О мерах по социальнойподдержке отдельных категорий граждан в Липецкой области", звание"Ветеран труда" присваивается лицам, награжденным ведомственнымизнаками отличия за многолетний добросовестный труд общесоюзными,союзно-республиканскими министерствами, государственными комитетамиСССР или указанными знаками, утвержденными нормативно-правовыми актамифедеральных министерств РФ. Центральный союз потребительских обществРоссии не относится к ведомственным структурам, и его награды не былиучтены при решении вопроса о присвоении заявителям звания "Ветерантруда". Вопросы социальной защиты, включая социальное обеспечение,находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектовРоссийской Федерации. При этом в Конституции РФ закреплено положение,согласно которому законы и иные нормативные правовые акты субъектовФедерации не могут противоречить федеральным законам. В связи с тем, что закон Липецкой области существенно ограничилкруг лиц, имеющих право на присвоение звания "Ветеран труда" посравнению с федеральным законодательством, что повлекло нарушение прави законных интересов граждан, прокурор района обратился в суд сзаявлением о признании незаконным решения управления социальной защитынаселения Липецкой области об отказе в присвоении заявителям звания"Ветеран труда". Требования прокурора района удовлетворены. В настоящее время в прокуратуре области обращения граждан поповоду отказа в присвоении звании "Ветеран труда" обобщаются ианализируются. И при установлении нарушения прав широкого кругаграждан отделом по соблюдению федерального законодательства будетпринято решение о внесении представления об устранении нарушениязакона в Совет депутатов Липецкой области". В связи со сложившимся положением, учитывая и позицию прокуратурыи судов Липецкой области, Уполномоченный по правам человекапредлагает депутатам Липецкого областного Совета и администрацииобласти обратить внимание на многочисленные обращения граждан, жителейпреимущественно сельских районов области, которые имеют большой стажработы и внесли значительный вклад в развитие страны и области. Исходя из сложившейся практики, целесообразно внести дополнения врегиональные критерии, установленные для присвоения звания "Ветерантруда", расширив перечень знаков отличия за многолетний добросовестныйтруд. ДЕЛО РЯДОВОГО КУЗНЕЦОВА Одним из наиболее резонансных дел 2009 г. стало дело рядовогоАнтона Кузнецова. Суть его состоит в том, что призванный осенью 2003г. из г. Липецка на срочную военную службу в ряды Российской Армии А.Кузнецов, прослужив около года в в/ч 6752, дислоцированной в г.Махачкале Республики Дагестан, пропал без вести и неожиданно объявилсядома спустя пять лет. Командование воинской части объявило, чтосолдат дезертировал, в то время как по утверждениям молодого человека,с весны 2005 до весны 2009 годов он находился практически наположении раба на кирпичных заводах в Дагестане, пока не совершилпобег. Антон месяц автостопом и пешком добирался от Махачкалы доЛипецка и сразу же пришел в военкомат, где заявил, что был продан врабство офицерами своей воинской части. Его взяли под стражу, направивна время следствия в в/ч 5961 г. Липецка. После возвращения домой против А. Кузнецова было возобновленоуголовное дело, возбужденное в июне 2005 года военной прокуратуройМахачкалинского гарнизона, о самовольном оставлении части.Следователям предстояло решить, кем был солдат - потерпевшим или онсовершил должностное преступление, самовольно оставив воинскую часть.Требует изучения и сама правомерность призыва А. Кузнецова на срочнуювоенную службу, т.к. он является сиротой и на момент призыва оформлялдокументы опекунства над престарелой бабушкой. Первоначальную информацию об этом человеке Уполномоченномусообщили журналисты. Узнав в общих чертах о ситуации, познакомившисьсо статьями в прессе, Уполномоченный связался с бабушкой АнтонаКузнецова. И публикация журналистов, и добытые лично свидетельствапоказали, что ситуация сложная и делать какие-либо выводыпреждевременно. Необходимо дождаться окончания следственных действий. Чтобы получить информацию из компетентных органов, Уполномоченныйнаправил запрос в военно-следственный отдел при военной прокуратуреТамбовского гарнизона. Состоялся разговор с командиром воинской части,где служил Антон, сотрудниками военкомата Липецкой области. В соответствии с российским законодательством Уполномоченный поправам человека в субъекте РФ не наделен функциями проверки действийследственных органов, поэтому в сложившейся ситуации Уполномоченныйотслеживал ситуацию через официальную информацию должностных лицвоенной прокуратуры, контакты с А. Кузнецовым, сообщения печати, радиои телевидения. С большим удовлетворением многие липчане восприняли известие отом, что солдат вскоре был отпущен домой под подписку о невыезде. К делу о судьбе А. Кузнецова были подключены ряд общественных игосударственных организаций, в том числе Уполномоченный по правамчеловека в РФ, Союз солдатских матерей, несколько столичныхправозащитных организаций. По данному факту Уполномоченный по правам человека в РоссийскойФедерации Владимир Лукин обратился к главному военному прокурору изаместителю председателя Следственного комитета при ПрокуратуреРоссийской Федерации - руководителю военного следственного управленияс просьбой проверить указанные факты и принять меры прокурорскогореагирования, а также процессуальное решение о возбуждении уголовногодела и привлечении виновных к ответственности. Депутат Государственной Думы РФ от Липецкой области Н.В.Разворотнев обратился с протокольным поручением Комитету Госдумы пообороне запросить информацию у Министерства обороны о правомерностипризыва Антона Кузнецова на срочную службу и решить вопрос о егодальнейшей судьбе. В то же время, как сообщили СМИ, начальник пресс-службы МВДДагестана Марк Толчинский заявил: "что в сводках Министерствавнутренних дел Дагестана не имеется сведений о российском солдатеАнтоне Кузнецове, который, по его словам, был продан в рабстворуководством воинской части". По словам исполняющего обязанностикомандира бригады махачкалинской воинской части N 6752 ВалентинаНемировского, "сведения о якобы имевшем место случае продажи солдата врабство не соответствуют действительности". Последующая информация от следственных органов произвела эффектразорвавшейся бомбы - государственное информационное агентствоИТАР-ТАСС со ссылкой на правоохранительные органы сообщило: "Какустановила проверка, А. Кузнецов с лета 2005 года по сентябрь 2006года находился в местах лишения свободы". По данным источника, он былосужден за три кражи автомагнитол и радиоколонок из автомобилей вМахачкале. "12 августа 2005 года Кировский районный суд Махачкалыприговорил его к одному году лишения свободы в колонии общего режима.Позднее, 26 января 2006 года Ленинский суд Махачкалы признал еговиновным в совершении еще двух краж - из строящегося дома и изпарикмахерской. Путем частичного сложения наказаний его приговорили к1 году 4 месяцам лишения свободы", - сообщили в правоохранительныхорганах. При этом, как установила проверка, в суде он проходил какАнтон Харламов и опознать его удалось лишь по отпечаткам пальцев. "Для того, чтобы скрыть, что он является военнослужащим, Антонпредставился работникам правоохранительных органов Дагестана не какКузнецов, а как Харламов, прибавив к своему возрасту еще три года исообщив, что он бомж", - отмечается в документе. Кроме того, по информации, полученной из информационного центраУВД по Липецкой области, установлено совпадение отпечатков пальцевКузнецова с отпечатками пальцев, снятыми по факту кражи из автомобиля,совершенной в августе 2002 года, - этот факт зафиксирован еще до егопризыва на военную службу. Поучительная во многом история. В том числе и для тех, кто поволе закона или долгу совести занимается правоохранительнойдеятельностью, так или иначе оказывает влияние на общественное мнение. Остается добавить, что судьба липчан, призванных на срочнуюслужбу в ряды Вооруженных сил РФ, будет и впредь оставаться в центревнимания Уполномоченного по правам человека в Липецкой области. Темболее, что в условиях реформирования армии осложнились многиепроцессы, не вызывавшие прежде беспокойства. Важно, чтобы ивоенкоматы, и общественные, и молодежные организации никогда неоставались наедине со своими проблемами, могли рассчитывать наподдержку государства и общества. ЗАКЛЮЧЕНИЕ Жизнь нашей области в 2009 г. проходила под знаком последствиймирового экономического кризиса. Год был сложный, непростой. Темценнее экономическая стабильность, которую нам, несмотря ни на что,удалось сохранить. И не только стабильность. Некоторые отраслихозяйства показали хороший рост, есть интересные инвестиционныепроекты, за которыми будущее. Все это вселяет уверенность в завтрашнемдне. Тем не менее, мы живем не на острове. У нас большая страна сразнообразными регионами, которая уже 20 лет пытается найти свое местов новом международном пространстве. Все, что мы достигли за этовремя, все реформы, все преобразования поставлены перед необходимостьюпроверки на прочность новыми социально-экономическими вызовами. В эпоху экономических потрясений особенную ценность приобретаетсоциальный мир, который может быть установлен только на основе доверияграждан к органам власти, друг к другу, общественным институтам. Воснове доверия лежит справедливость, которую обеспечивают демократия иправо. Один из выводов, который можно сделать за прошедшие годы,заключается в том, что готовность государства соблюдать права человекавелика лишь настолько, насколько этого требуют его граждане. Всоответствии с этим важнейшую роль в побуждении государства соблюдатьправа человека играет гражданское общество. Права человека не созрели, получили соответствующее определение ввакууме; они основываются на опыте прошлых кризисов и понимании того,что за игнорирование социальной справедливости приходится платитьогромную цену. Они могут и должны быть руководящими принципами дляполитиков, когда предстоит сделать трудный выбор. Преодолеть множествоопасностей и соблазнов. Важно помнить о том, что права человека ужепопирались во имя безопасности. Сегодня нельзя допустить, чтобы подпредлогом восстановления экономики сжимались социальные гарантии иправа. Усилия Уполномоченного по правам человека в Липецкой областинаправлены на то, чтобы оживить гражданскую активность жителей,направить ее в созидательное русло. Именно для этого развиваются такиепроекты, как третейский суд, примирительные технологии,информационная открытость. Настоятельно требуется возрождение Программы правовогопросвещения жителей региона. Незнание своих прав, своих возможностейнередко приводит к тому, что граждане не используют всех мерсоциальной поддержки и иногда только благодаря посредничествуУполномоченного получают возможность ими воспользоваться. Необходимыновые инструменты и системы коммуникации между человеком игосударственным учреждением. И речь здесь не только и не столько оновомодных информационных технологиях, которым человека, особенностаршего поколения, еще нужно обучить (и это тоже задача правовогопросвещения!). Речь идет о совершенствовании, модернизации ужесложившихся схем работы, обмена опытом с другими регионами, где естьмного интересных социальных находок, привлечении и поощрениигражданских инициатив. Вместе с тем практика работы Уполномоченного в 2009 г. нагляднопоказала, что проблемы, затронувшие большие группы граждан,резонансные случаи были вызваны главным образом несовершенствомфедерального законодательства и неповоротливостью, медленной реакциейфедеральных исполнительных органов. Они порой медлят там, гденеобходима оперативная корректировка применяемых нормативных актов,требуется оперативное разрешение конкретных ситуаций. В последние годы было предпринято много действий по усилениюцентрализации государственных полномочий в самых разнообразных сферах.Однако механизм функционирования центральных органов до сих пор неотлажен для конструктивного взаимодействия с регионами. Это усложняети затрудняет взаимодействие между федеральными, региональными иместными органами власти. Во многих ситуациях, затрагивающихпрактически все население субъекта Федерации, регионы и муниципалитетымогут быть лишь механическими исполнителями воли Центра.Невозможность для местных властей разрешать сложные ситуации (как этопроизошло с применением постановления Правительства N 307) подрываетих авторитет, дестабилизирует социальную обстановку. Причем виноватымив представлении граждан оказываются именно местные и региональныеорганы власти. Все это приводит к тому, что доверие общества переносится не нагосударственные институты, а на определенных лиц, занимающих высокиегосударственные должности. Государство в России персонифицируется.Этот факт уже стал общим местом во многих исследованиях ученых. Они жеотмечают, что последнее обстоятельство является источникомполитической нестабильности. Как показывает история, это очень опаснаяи тупиковая тенденция. Тем не менее, у нас один путь - путь конструктивного диалога итесного сотрудничества всех органов власти и гражданского общества.Только вместе мы можем обеспечить соблюдение прав человека, преодолетькризисные явления в экономике, модернизировать наше государство. Уполномоченный по правам человека в Липецкой области Н.И.ЗАГНОЙКО