Решение Липецкого УФАС России от 01.03.2013 г

О нарушении органом исполнительной власти антимонопольного законодательства, выразившемся в бездействии по законодательному закреплению порядка проведения торгов на заключение договоров на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на земельных участках, находящихся в государственной собственности, осуществляемых на основе торгов (в форме аукциона или конкурса), проводимых органами государственной власти или уполномоченными ими организациями, с хозяйствующими субъектами — рекламораспространителями

от 1 марта 2013 года
Резолютивная часть решения объявлена 18 февраля 2013 года.
Решение в полном объеме изготовлено 01 марта 2013 года.
Комиссия Липецкого УФАС России по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства в составе:
Председателя Комиссии:
Сешенова А.А., руководителя Липецкого УФАС России.
Членов Комиссии:
Маргиева Р.Б., начальника отдела рекламы и недобросовестной конкуренции Липецкого УФАС России,
Тихомирова А.В., ведущего специалиста-эксперта отдела рекламы и недобросовестной конкуренции Липецкого УФАС России,
рассмотрев дело N 157 по признакам нарушения Управлением имущественных и земельных отношений Липецкой области (ул. Скороходова, д. 2, г. Липецк, 398019) части 1, пункта 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", установила:
Липецким УФАС России в ходе рассмотрения заявления ООО "Р" в лице филиала ООО "Р" - "П" были выявлены признаки нарушения Федерального закона "О защите конкуренции" со стороны Управления имущественных и земельных отношений Липецкой области (ул. Скороходова, д. 2, г. Липецк, 398019), которое состоит в следующем.
ООО "Р" в лице филиала ООО "Р" - "П" осуществляет свою деятельность на рынке рекламных услуг, в том числе оказывает эти услуги посредством использования наружных рекламных конструкций, установленных на территории г. Липецка.
Так как по некоторым рекламным конструкциям истекли сроки действия договоров на их установку и эксплуатацию, то ООО "Р" в лице филиала ООО "Р" - "П" обратилось с заявлением (исх. N 183 от 10 сентября 2012 года) в Управление имущественных и земельных отношений Липецкой области (вх. б/н от 10 сентября 2012 года) с просьбой об организации и проведении торгов на заключение на новый пятилетний срок договоров на установку и эксплуатацию рекламных конструкций, принадлежащих ООО "Р", по которым сроки ранее заключенных договоров на размещение рекламных конструкций истекли согласно приложению N 1 к заявлению.
По результатам рассмотрения данного заявления Управление имущественных и земельных отношений Липецкой области 08 октября 2012 года за N 10845 направило ООО "Р" в лице филиала ООО "Р" - "П" ответ, в котором сообщило о том, что Управление осуществляет свою деятельность в соответствии с Положением, утвержденным распоряжением администрации Липецкой области от 07.10.2010 N 402-р "Об утверждении Положения об Управлении имущественных и земельных отношений Липецкой области", и в соответствии с которым проведение торгов на заключение договоров на установку и эксплуатацию рекламных конструкций не входит в компетенцию Управления имущественных и земельных отношений Липецкой области.
На запрос Липецкого УФАС России Управление имущественных и земельных отношений Липецкой области представило информацию о том, что ни Положение об Управлении имущественных и земельных отношений Липецкой области, утвержденное распоряжением администрации Липецкой области от 07.10.2010 N 402-р "Об утверждении Положения об Управлении имущественных и земельных отношений Липецкой области", ни Порядок распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, на территории городского округа город Липецк Липецкой области, утвержденный постановлением администрации Липецкой области от 23 июня 2008 г. N 150 "Об утверждении Порядка распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, на территории городского округа город Липецк Липецкой области", не содержат полномочий Управления по организации и проведению торгов на предмет заключения договоров на установку и эксплуатацию рекламных конструкций, что земельные участки в г. Липецке под рекламными конструкциями ООО "Р" не сформированы в соответствии с действующим законодательством, по результатам формирования испрашиваемых земельных участков и постановки их на государственный кадастровый учет земельные участки будут относиться к земельным участкам, государственная собственность на которые не разграничена, что в соответствии с судебной практикой, согласно положениям статьи 19 Федерального закона "О рекламе", договор на установку и эксплуатацию рекламной конструкции не является ни договором аренды, ни иным договором, предусматривающим переход права владения и пользования в отношении государственного или муниципального имущества, заключение данного договора предоставляет рекламораспространителю ограниченное право использования земельного участка, при этом выделение земельного участка и передача его во владение в натуре не происходит.
В ходе исследования полученной информации и действующих нормативно-правовых актов было установлено следующее.
Частью 1 статьи 19 Федерального закона "О рекламе" установлено, что распространение наружной рекламы с использованием щитов, стендов, строительных сеток, перетяжек, электронных табло, воздушных шаров, аэростатов и иных технических средств стабильного территориального размещения (далее - рекламных конструкций), монтируемых и располагаемых на внешних стенах, крышах и иных конструктивных элементах зданий, строений, сооружений или вне их, а также остановочных пунктов движения общественного транспорта, осуществляется владельцем рекламной конструкции, являющимся рекламораспространителем, с соблюдением требований настоящей статьи, владелец рекламной конструкции (физическое или юридическое лицо) - собственник рекламной конструкции либо иное лицо, обладающее вещным правом на рекламную конструкцию или правом владения и пользования рекламной конструкцией на основании договора с ее собственником.
Частью 5 статьи 19 Федерального закона "О рекламе" предусмотрено, что установка и эксплуатация рекламной конструкции осуществляются ее владельцем по договору с собственником земельного участка, здания или иного недвижимого имущества, к которому присоединяется рекламная конструкция, либо с лицом, управомоченным собственником такого имущества, в том числе с арендатором, в случае, если для установки и эксплуатации рекламной конструкции предполагается использовать общее имущество собственников помещений в многоквартирном доме, заключение договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции возможно только при наличии согласия собственников помещений в многоквартирном доме, полученного в порядке, установленном Жилищным кодексом Российской Федерации, заключение такого договора осуществляется лицом, уполномоченным на его заключение общим собранием собственников помещений в многоквартирном доме, договор на установку и эксплуатацию рекламной конструкции заключается на срок пять лет, за исключением договора на установку и эксплуатацию временной рекламной конструкции, который может быть заключен на срок не более чем двенадцать месяцев, по окончании срока действия договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции обязательства сторон по договору прекращаются, заключение договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции осуществляется в соответствии с нормами настоящего Федерального закона и гражданского законодательства.
Частью 5.1 статьи 19 Федерального закона "О рекламе" определено, что заключение договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на земельном участке, здании или ином недвижимом имуществе, находящемся в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на основе торгов (в форме аукциона или конкурса), проводимых органами государственной власти, органами местного самоуправления или уполномоченными ими организациями в соответствии с законодательством Российской Федерации. Форма проведения торгов (аукцион или конкурс) устанавливается органами государственной власти или представительными органами муниципальных образований.
Возникающие правоотношения по заключению договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на торгах, организации и порядку проведения таких торгов регулируются статьями 447 и 448 Гражданского кодекса Российской Федерации.
Таким образом, существующее нормативно-правовое регулирование на федеральном уровне по присоединению рекламных конструкций к земельному участку, зданию или иному недвижимому имуществу, находящемуся в государственной или муниципальной собственности, позволяет проводить торги органам государственной власти, органам местного самоуправления или уполномоченным ими организациям по заключению договоров на установку и эксплуатацию рекламных конструкций.
По представленной информации из Управления имущественных и земельных отношений Липецкой области было установлено, что по результатам формирования испрашиваемых ООО "Р" в лице филиала ООО "Р" - "П" земельных участков в г. Липецке и постановки их на государственный кадастровый учет земельные участки будут относиться к земельным участкам, государственная собственность на которые не разграничена.
Абзацем 3 пункта 10 статьи 3 Федерального закона от 25 октября 2001 г. N 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации" установлено, что распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, в поселениях, являющихся административными центрами (столицами) субъектов Российской Федерации, осуществляется органами местного самоуправления указанных поселений, если законами соответствующих субъектов Российской Федерации не установлено, что распоряжение такими земельными участками осуществляется исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности.
Законом Липецкой области от 16 апреля 2008 г. N 138-ОЗ "О распоряжении земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, на территории городского округа город Липецк Липецкой области" в статье 2 определено:
1.На территории городского округа город Липецк Липецкой области распоряжение земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, осуществляется уполномоченным администрацией Липецкой области (далее - области) органом.
2.Порядок распоряжения земельными участками, указанными в части 1 настоящей статьи, устанавливается администрацией области в соответствии с законодательством.
В соответствии с пунктом 2.29 Положения об Управлении имущественных и земельных отношений Липецкой области, утвержденного распоряжением администрации Липецкой области от 07.10.2010 N 402-р "Об утверждении Положения об Управлении имущественных и земельных отношений Липецкой области", Управление выполняет возложенную функцию по осуществлению распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, на территории городского округа город Липецк Липецкой области.
Таким образом, нормативно-правовыми актами на федеральном и субъекта РФ - Липецкая область - уровнях установлен орган государственной власти, на который возложены функции по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, на территории городского округа город Липецк Липецкой области.
В пункте 2 статьи 209 Гражданского кодекса РФ указан перечень способов реализации права распоряжения имуществом, к которому относятся земельные участки в соответствии со статьей 130 Гражданского кодекса РФ, который не является исчерпывающим:

"Собственник вправе по своему усмотрению совершать в отношении принадлежащего ему имущества любые действия, не противоречащие закону и иным правовым актам и не нарушающие права и охраняемые законом интересы других лиц, в том числе отчуждать свое имущество в собственность другим лицам, передавать им, оставаясь собственником, права владения, пользования и распоряжения имуществом, отдавать имущество в залог и обременять его другими способами, распоряжаться им иным образом".

Управление имущественных и земельных отношений Липецкой области распоряжается земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена на территории городского округа город Липецк Липецкой области, в соответствии с Порядком распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, на территории городского округа город Липецк Липецкой области, утвержденным постановлением администрации Липецкой области от 23 июня 2008 г. N 150 "Об утверждении Порядка распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, на территории городского округа город Липецк Липецкой области".
Главой 1 данного Порядка установлено, что:
1.2.Под распоряжением понимается принятие решений по предоставлению земельных участков под объектами недвижимости, по незастроенным земельным участкам; заключению, изменению и расторжению договоров аренды земельных участков; возникновению, прекращению и изменению прав на земельные участки.
1.3.Управление имущественных и земельных отношений Липецкой области (далее - Управление) принимает решения о предоставлении земельных участков:
- на которых расположены здания, строения, сооружения;
- для строительства с предварительным согласованием мест размещения объектов;
- для строительства без предварительного согласования мест размещения объектов;
- для целей, не связанных со строительством.
1.4.Организацию и проведение торгов (аукционов, конкурсов) по продаже земельных участков или продаже права на заключение договора аренды земельного участка обеспечивает Управление.
Таким образом, Порядок распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, на территории городского округа город Липецк Липецкой области, утвержденный постановлением администрации Липецкой области от 23 июня 2008 г. N 150 "Об утверждении Порядка распоряжения земельными участками государственная собственность на которые не разграничена, на территории городского округа город Липецк Липецкой области", установил исчерпывающий перечень способов реализации права распоряжения земельными участками.
Вследствие этого Управление имущественных и земельных отношений Липецкой области как государственный орган не имеет возможности в соответствии с пунктом 2 статьи 209 Гражданского кодекса РФ осуществлять в полной мере правомочия собственника по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, обременять земельные участки различными способами, распоряжаться ими иным образом, как то предполагает часть 5 и часть 5.1 статьи 19 Федерального закона "О рекламе" по присоединению рекламных конструкций к земельному участку, и, следовательно, не имеет возможности предоставлять рекламораспространителю ограниченное право использования земельного участка без выделения земельного участка и передачи его во владение.
Порядок распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, на территории городского округа город Липецк Липецкой области, утвержденный постановлением администрации Липецкой области от 23 июня 2008 г. N 150 "Об утверждении Порядка распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, на территории городского округа город Липецк Липецкой области", был опубликован в "Липецкой газете" от 12 июля 2008 г. N 135.
Часть 5.1 статьи 19 Федерального закона "О рекламе", определяющая заключение договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на земельном участке, здании или ином недвижимом имуществе, находящемся в государственной или муниципальной собственности, на основе торгов, вступила в силу с 1 июля 2008 года, изменения в Федеральный закон "О рекламе" были опубликованы в "Российской газете" от 25 июля 2007 г. № 159.
В соответствии с пунктом 1.2 Положения об Управлении имущественных и земельных отношений Липецкой области, утвержденного распоряжением администрации Липецкой области от 07.10.2010 N 402-р "Об утверждении Положения об Управлении имущественных и земельных отношений Липецкой области", в своей деятельности Управление руководствуется Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями и распоряжениями Правительства Российской Федерации, Уставом и законами Липецкой области, постановлениями и распоряжениями главы администрации и администрации Липецкой области, другими правовыми документами, а также настоящим Положением.
Следовательно, Управление имущественных и земельных отношений Липецкой области обладало сведениями о том, что со времени опубликования Порядка распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, на территории городского округа город Липецк Липецкой области, утвержденного постановлением администрации Липецкой области от 23 июня 2008 г. N 150 "Об утверждении Порядка распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, на территории городского округа город Липецк Липецкой области", данный Порядок не позволит Управлению в соответствии с пунктом 2 статьи 209 Гражданского кодекса РФ осуществлять в полной мере правомочия собственника по распоряжению земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена: обременять земельные участки различными способами, распоряжаться ими иным образом, как то предполагает часть 5 и часть 5.1 статьи 19 Федерального закона "О рекламе" по присоединению рекламных конструкций к земельному участку, и, следовательно, не будет иметь возможности предоставлять рекламораспространителю ограниченное право использования земельного участка без выделения земельного участка и передачи его во владение.
В соответствии с пунктом 2.1 Положения об Управлении имущественных и земельных отношений Липецкой области, утвержденного распоряжением администрации Липецкой области от 07.10.2010 N 402-р "Об утверждении Положения об Управлении имущественных и земельных отношений Липецкой области", Управление выполняет возложенную функцию по разрабатыванию в соответствии с действующим законодательством и внесению в установленном порядке проектов законодательных и других правовых актов в сфере имущественных и земельных отношений.
Таким образом, бездействие со стороны Управления имущественных и земельных отношений Липецкой области по неразработке в соответствии с действующим законодательством и невнесению в установленном порядке проекта правового акта в сфере имущественных и земельных отношений по внесению изменений в Порядок распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, на территории городского округа город Липецк Липецкой области, утвержденный постановлением администрации Липецкой области от 23 июня 2008 г. N 150 "Об утверждении Порядка распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, на территории городского округа город Липецк Липецкой области", привело к тому, что на территории г. Липецка заключение договоров на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на земельных участках, находящихся в государственной собственности, осуществляемых на основе торгов (в форме аукциона или конкурса), проводимых органами государственной власти или уполномоченными ими организациями в соответствии с законодательством Российской Федерации, с хозяйствующими субъектами - рекламораспространителями, в том числе с ООО "Р" в лице филиала ООО "Р" - "П", не происходит, торги не проводятся, тем самым необоснованно препятствует осуществлению деятельности ООО "Р" в лице филиала ООО "Р" - "П".
В соответствии с пунктом 1.1 Положения об Управлении имущественных и земельных отношений Липецкой области, утвержденного распоряжением администрации Липецкой области от 07.10.2010 N 402-р "Об утверждении Положения об Управлении имущественных и земельных отношений Липецкой области", Управление имущественных и земельных отношений Липецкой области (далее - Управление) является отраслевым исполнительным органом государственной власти Липецкой области.
Частью 1 статьи 15 Федерального закона "О защите конкуренции" установлено, что федеральным органам исполнительной власти, органам государственной власти субъектов Российской Федерации, органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, организациям, участвующим в предоставлении государственных или муниципальных услуг, а также государственным внебюджетным фондам, Центральному банку Российской Федерации запрещается принимать акты и (или) осуществлять действия (бездействие), которые приводят или могут привести к недопущению, ограничению, устранению конкуренции, за исключением предусмотренных федеральными законами случаев принятия актов и (или) осуществления таких действий (бездействия), в частности, запрещаются:
2) необоснованное препятствование осуществлению деятельности хозяйствующими субъектами, в том числе путем установления не предусмотренных законодательством Российской Федерации требований к товарам или к хозяйствующим субъектам.
В тех случаях, когда законодательством установлены требования о проведении торгов, подразумевающих состязательность хозяйствующих субъектов, их непроведение не может не влиять на конкуренцию, так как приводит к ее недопущению и (или) устранению, поскольку лишь при публичном объявлении о проведении торгов в установленном порядке могут быть выявлены потенциальные желающие получить товары, работы, услуги, доступ к соответствующему товарному рынку либо права ведения деятельности на нем. Законодательное установление обязанности для государственных органов и органов местного самоуправления проводить торги направлено на развитие конкуренции, так как в условиях соперничества хозяйствующих субъектов на торгах наиболее эффективно распределяются государственные и муниципальные ресурсы, и их непроведение негативно отражается на экономике государства в целом.
Помимо ООО "Р" в лице филиала ООО "Р" - "П" на территории Липецкой области свою деятельность на рынке услуг в области рекламы осуществляют иные хозяйствующие субъекты - конкуренты ООО "Р" в лице филиала ООО "Р" - "П", потенциальные участники торгов по заключению договоров на установку и эксплуатацию рекламных конструкций на земельных участках, находящихся в государственной собственности.
На рассмотрении антимонопольного дела N 157 12 февраля 2013 года (до перерыва), 18 февраля 2013 года из имеющихся в материалах дела доказательств Комиссией Липецкого УФАС России установлено, что бездействие со стороны Управления имущественных и земельных отношений Липецкой области по неразработке в соответствии с действующим законодательством и невнесению в установленном порядке проекта правового акта в сфере имущественных и земельных отношений по внесению изменений в Порядок распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, на территории городского округа город Липецк Липецкой области, утвержденный постановлением администрации Липецкой области от 23 июня 2008 г. N 150 "Об утверждении Порядка распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, на территории городского округа город Липецк Липецкой области", привело к тому, что на территории г. Липецка заключение договоров на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на земельных участках, находящихся в государственной собственности, осуществляемых на основе торгов (в форме аукциона или конкурса), проводимых органами государственной власти или уполномоченными ими организациями в соответствии с законодательством Российской Федерации, с хозяйствующими субъектами - рекламораспространителями, в том числе с ООО "Р" в лице филиала ООО "Р" - "П", не происходит, торги не проводятся, тем самым происходит необоснованное препятствование осуществлению деятельности ООО "Р" в лице филиала ООО "Р" - "П", нарушаются требования антимонопольного законодательства Российской Федерации.
Руководствуясь статьей 23, частью 1 статьи 39, частями 1 - 4 статьи 41, частью 1 статьи 49 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции", решила:
1.Признать наличие нарушения антимонопольного законодательства: части 1, пункта 2 части 1 статьи 15 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" в бездействии Управления имущественных и земельных отношений Липецкой области, выразившегося в неразработке в соответствии с действующим законодательством и невнесении в установленном порядке проекта правового акта в сфере имущественных и земельных отношений по внесению изменений в Порядок распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, на территории городского округа город Липецк Липецкой области, утвержденный постановлением администрации Липецкой области от 23 июня 2008 г. N 150 "Об утверждении Порядка распоряжения земельными участками, государственная собственность на которые не разграничена, на территории городского округа город Липецк Липецкой области", которое привело к тому, что на территории города Липецка заключение договоров на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на земельных участках, находящихся в государственной собственности, осуществляемых на основе торгов (в форме аукциона или конкурса), проводимых органами государственной власти или уполномоченными ими организациями в соответствии с законодательством Российской Федерации, с хозяйствующими субъектами - рекламораспространителями, в том числе с ООО "Р" в лице филиала ООО "Р" - "П", не происходит, торги не проводятся, тем самым происходит необоснованное препятствование осуществлению деятельности ООО "Р" в лице филиала ООО "Р" - "П".
2.Выдать Управлению имущественных и земельных отношений Липецкой области предписание о прекращении нарушений антимонопольного законодательства и совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции.
3.Передать материалы дела уполномоченному должностному лицу Липецкого УФАС России для возбуждения дела об административном правонарушении, предусмотренном ст. 14.9 КоАП РФ.
Решение может быть обжаловано в арбитражный суд в установленном законом порядке.
Примечание. За невыполнение в установленный срок законного решения антимонопольного органа частью 2.6 статьи 19.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлена административная ответственность.
Привлечение к ответственности, предусмотренной законодательством Российской Федерации, не освобождает от обязанности исполнить решение антимонопольного органа.
Председатель Комиссии
А.А.СЕШЕНОВ
Члены Комиссии
Р.Б.МАРГИЕВ
А.В.ТИХОМИРОВ